Elie Cohen

Industrial Policies in France : the Old and the New

Nadja — 2007-12-01T14:25:00Z

Journal of industry, competition and trade, Volume 7, N°3-4, décembre 2007.

Abstract :

Industrial policy is mainly sector based in France, moulding industrial specialization and often promoting "grand projects." It intended to make use of economies of scale, specifically in technologically sophisticated sectors and has been labelled as High Tech Colbertism. The European unification and the Single Market Programme has to some extent converted European industrial policy to the horizontal approach, banning sectoral activities, promoting framework policies, and a sound macro economic policy. The Lisbon strategy then designed a new agenda for growth which acknowledged a gap in competitiveness relative to the USA. In France new initiatives were launched in the past decade, which to some extent are echoing the French type of industrial policy. Regional cluster programs ("poles de competitivité") were introduced, an industrial innovation agency and a national research agency were founded and the Oseo program promotes small and medium firms. The history, preconditions and chances of the new initiatives are analysed.

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La place du droit de la concurrence dans le futur ordre juridique communautaire

Webmaster — 2007-11-01T15:37:00Z

Colloque de Bruxelles, 8 novembre 2007

Intervention de M. Elie Cohen

Etant le dernier à intervenir, je vais pouvoir structurer mon intervention autour de certains des points qui ont fait débat ce matin. Mon ami André Sapir me fournit une occasion de repartir de la référence qu'il fait à des travaux d'économistes. Que nous dit-il ?

Il y a vingt ans un certain nombre d'économistes avaient souligné les limites, les faiblesses et les échecs des politiques industrielles. Le rattrapage et la convergence des Etats membres de la Communauté européenne se sont réalisés davantage avant la constitution du marché unique que depuis sa réalisation et l'avènement de l'Union économique et monétaire. Cela incite certains à vouloir aller au-delà : il nous faudrait une nouvelle vague de libéralisations et de politiques de concurrence. Je n'y suis pas hostile notamment dans le domaine des services mais encore faut-il avoir une lecture correcte des effets des politiques menées au cours des vingt dernières années.

L'Europe, puissance normative

Pendant ces années, qu'avons nous fait au niveau européen ? Nous avons assisté à une affirmation de la politique de la concurrence et de l'autorité de la concurrence européenne à tel point d'ailleurs que l'Europe est souvent présentée comme une puissance normative. En effet, l'Union européenne n'est pas devenue une puissance stratégico-militaire, ni une puissance économique, mais bien une puissance normative. Sur ce point d'ailleurs, Mme Kroes a reconnu que l'un des plus beaux articles d'exportation de l'Europe était sa production normative et réglementaire et sa pratique de la régulation de la concurrence.

J'aurais pour ma part préféré que l'on soit l'économie de la connaissance la plus performante de la planète, celle qui est à la frontière technologique, avec un modèle social efficient et une écologie durable, au lieu d'être la puissante normative de la planète. Ainsi, pendant ces vingt années, nous avons constitué une puissance normative et, dans le même temps, démantelé les appareils d'intervention économique au sein de chaque Etat membre, lesquels visaient à la production de champions nationaux, au développement de filières technologiques dans certains secteurs où il y avait des échecs de marché avérés.
Force est de reconnaître que la dynamique des vingt dernières années a été plutôt une dynamique de la concurrence qu'une dynamique de construction des politiques industrielles. On a démantelé les outils de politique industrielle des différents pays, et ce en particulier dans un pays que je connais bien et où ces outils n'ont pas produit que des résultats négatifs ; ce qui se passe aujourd'hui dans le nucléaire, le secteur des télécommunications, l'aéronautique spatiale et militaire, découlait de ces grands projets élaborés dans le cadre des politiques industrielles nationales.

Constitution d'un avantage compétitif

Quels enseignements en tirer ? Peut-on dire que maintenant, instruits par l'expérience, nous savons qu'une économie moderne ne peut se développer que grâce à l'incitation et non à l'intervention, grâce à une politique de concurrence et non à une politique industrielle, grâce à une politique d'environnement compétitif et non à des politiques sectorielles ciblées ? Est-ce bien sûr ?

Si André Sapir avait eu le temps de développer son intervention, il aurait sans doute cité les travaux récents d'économistes qui redonnent une certaine dignité aux politiques industrielles.

Et ce pour une raison très simple : personne ici ne croît qu'une politique de la concurrence en soi puise être un vecteur de développement économique ou un facteur décisif de spécialisation industrielle permettant à un pays de se doter d'avantages compétitifs sur la longue durée. Personne ne le croît car l'histoire du développement économique ne confirme guère cette vision. Ce que fait la Chine aujourd'hui, c'est exactement ce que le Japon a fait il y a quarante ans ; c'est exactement ce que la France a fait il y a un siècle ; c'est exactement ce qu'a fait l'Allemagne.

On entre dans le développement industriel toujours à coups de protectionnisme offensif, toujours à coup d'intervention de l'Etat, toujours avec des dispositifs qui visent à créer un avantage compétitif. L'avantage compétitif est construit. La bonne question est : les instruments qui ont permis de constituer l'avantage compétitif, par exemple la spécialisation manufacturière allemande entre 1870 et 1890, ou encore la politique des grands projets français à partir de 1945, sont-ils adaptés ou non ?

J'ai tendance à penser que les institutions, qui ont permis le rattrapage économique, ne sont pas les institutions adaptées pour une économie d'innovation. Il faut donc réfléchir sur les institutions qui peuvent favoriser le développement de cette économie de la connaissance. J'y reviendrai.

Les aides d'Etat : aujourd'hui un faux problème

Avant cela, je voudrais revenir sur les aides d'Etat car on en a beaucoup parlé ce matin. J'ai le privilège d'avoir assisté la semaine dernière, en tant que rapporteur, à la présentation d'un remarquable travail sur les aides d'Etat : étude comparative entre l'Europe, les Etats-Unis et le Japon sur une très longue période par Pierre Buigues. Ce rapport est éclairant.

Ses trois conclusions majeures vont nous permettre d'écarter toute une série de débats dans lesquels on adore se complaire et qui aujourd'hui ont perdu de leur actualité :

− Première conclusion : il y a une tendance générale en Europe à la baisse des aides d'Etat. L'Allemagne est la seule exception, provisoire, mais on peut le comprendre : l'Allemagne a eu des problèmes particuliers au cours des dix dernières années. Première bonne nouvelle donc : les aides d'Etat constituent probablement un problème du passé, en tout cas pour l'Europe, compte tenu de cette tendance à la baisse. De ce point de vue là, on peut considérer que la Commission a été remarquablement efficace, à moins que d'autres déterminants, notamment budgétaires, aient joué.

− Deuxième conclusion : si on observe la ventilation des aides d'Etat dans les pays européens par rapport aux Etats-Unis et au Japon, on remarque que les aides d'Etats, en Europe, ont une caractéristique : elles sont en majorité destinées à un objectif d'équité, et non pas d'efficacité économique. En d'autres termes, les aides d'Etat en Europe ont plus une finalité sociale qu'économique ou de stimulation de la compétitivité. Sur ce point, la situation est massivement différente aux Etats-Unis et au Japon.

− Troisième conclusion, encore plus intéressante : si on regarde les cibles des aides d'Etat en matière économique, on constate une sorte de programme commun planétaire. Les aides sont en effet destinées massivement à la R&D, à la politique régionale pour la formation de clusters, à la politique d'innovation. Il y a bien entendu des différences selon les pays : en Allemagne, par exemple, près de 50% des aides économiques vont à l'energy efficiency, ce qui veut dire qu'il y a eu un effort formidable en ce domaine. Mais il y a une convergence dans les thématiques d'intervention.

Si on prend au sérieux ces trois conclusions, très franchement on peut dire qu'il faut passer à autre chose. Si la tendance à la baisse est confirmée, et si en même temps l'Europe a plutôt une motivation sociale, cela veut dire que les aides économiques à fort effet de distorsion ne sont plus un problème majeur. Et si on constate qu'il y a une convergence autour de politiques que tout le monde défend ici, à savoir l'aide aux PME, la stimulation de l'innovation, l'aide à la R&D, l'aide à la formation de clusters, etc, on peut dire que le problème des aides publiques est réglé, et on pourrait passer à autre chose.

Une autre politique : Pour une économie de la connaissance

Mais autre chose ce serait quoi ? Ce serait tenir compte de ce qu'a dit Claude Bébéar en particulier tout à l'heure : le monde change sous nos yeux. Dans une économie de la connaissance, l'input innovation, l'input formation, l'input éducation supérieure, deviennent des facteurs de production directe. D'où l'importance de l'investissement dans ces inputs et d'où peut-être de nouvelles inégalités qui sont en train de se créer.

Regardons les chiffres. Au niveau sectoriel, on constate par exemple que, aux Etats-Unis, 80% de l'aide à la recherche passe par le ministère de la Défense et qu'elle emprunte un certain nombre de canaux qui sont à mon avis constitutifs des nouveaux avantages comparatifs d'aujourd'hui. Pourquoi ? Il s'agit d'investissements dans les technologies de l'information, dans les biotechnologies ou les biosciences. On peut certes se demander pourquoi le ministère de la défense américaine investit dans les biotechnologie les biosciences, dans les nouveaux matériaux (nanotechnologies, etc). Mais il le fait et de plus 50% de cette aide passe par les entreprises, elle est gérée par elles sur des projets qu'elles définissent.

Ce n'est pas tout, si on regarde en détail, on remarque que les autres canaux d'irrigation de la Recherche passent par le ministère de la Santé, à travers toute une série de financements de projets, et par le ministère de l'Energie. Ainsi, les nouvelles générations de centrales nucléaires aux Etats-unis sont largement financées et subventionnées par le ministère de l'Energie américain.

Je ne peux pas résister au plaisir d'ouvrir ici une petite parenthèse. Quand on me dit que la formidable priorité européenne en matière de politique d'énergie c'est l'ownership building pour les producteurs et les distributeurs d'électricité, je me dis : « Mais dans quelle planète vit-on actuellement ? ». Si d'un côté vous avez, aux Etats-Unis, un pays qui est à la frontière technologique et qui investit massivement dans ces technologies tout en ayant un effort de formation dans l'enseignement supérieur qui n'est égalé par personne. Si, en même temps, en Chine, il y a cette volonté d'investissement massif dans le développement de nouvelles technologies et dans la formation de cadres, si de plus, toujours en Chine on assiste à cette activité, assez normale, consistant à copier, à imiter, à ne pas respecter les règles, à faire du protectionnisme offensif, comme le font tous les pays dans la phase de développement, il m'arrive de me demander si l'Europe institutionnelle comprend le monde tel qu'il est.

La bonne nouvelle, peut-être, c'est que tout cela va nous conduire à réagir. Et, comme l'a dit Jean Pierre Jouyet ce matin, le problème n'est pas d'attaquer la politique de la concurrence ; le problème c'est de faire en sorte que la politique de concurrence ne soit pas la seule, qu'elle ne soit pas l'unique horizon de la politique européenne. La difficulté n'est pas tant d'abaisser la politique de la concurrence, ou d'en faire une nouvelle, ou de se vanter d'être la puissance normative qui exporte ses normes dans le reste de la planète, le problème c'est de commencer à élaborer des politiques intégrées dans un certain nombre de domaines comme l'énergie, la santé, les plates-formes technologiques, etc...

J'ai bien écouté ce qu'a dit Karel Van Miert tout à l'heure sur les différents règlements qui allaient permettre de mieux cerner les aides à la R&D, qui devaient être notifiées ou pas, celles qui devaient être acceptables ou pas. Mais il ne faut pas croire un seul instant que même dans une économie de la connaissance, même dans un domaine où la concurrence diffuse peut avoir des effets sur le développement d'une innovation cumulative, on puisse s'en tenir là. L'Etat n'est pas quitte quand il établit de bons règlements. On a besoin aussi d'investir dans des grands programmes technologiques. En matière d'innovation, si on doit à la fois investir dans l'innovation cumulative et dans les grands technologiques, cela conduit à poser autrement la logique de l'intervention publique ; et cela conduit à ne pas considérer que plus un marché est fragmenté, plus on est dans une situation souhaitable . En d'autres termes « small » n'est pas nécessairement beautiful, nous avons besoin de champions européens.

Je ne peux pas non plus ne pas mentionner les problèmes de mesure. Qu'est-ce que c'est qu'un marché dans lequel on a une situation concurrentielle ? Qu'est-ce qu'une innovation qui peut être labellisée ? J'animais un débat l'autre jour avec un collègue dans un tout autre contexte. Mon collègue m'expliquait que dans le domaine des télécommunications, au fond, rien n'avait changé en vingt ans : « Regardez les indices de concentration, il y a vingt ans et aujourd'hui, çà n'a pratiquement pas bougé ». En effet, aujourd'hui - à part China Mobil qui s'est hissée dans les cinq premiers mondiaux - la même hiérarchie et les mêmes grands groupes dominent. Et vous avez même aux Etats-Unis un phénomène de re-concentration récente.

Mais pendant ces vingt ans, il s'est passé un processus formidable de transformation. Les anciens monopoles administratifs verticalement intégrés ont subi dans un premier temps une forte concurrence de la part de nouveaux entrants protégés par des régulateurs pratiquent la régulation asymétrique. Les prix ont fortement baissé, les usages se sont développés. Dans un deuxième temps on a assisté à un mouvement classique de consolidation, les acteurs les plus faibles ceux qui avaient le moins investi ont disparu. Dans un troisième temps enfin quand il s'est agi de bâtitr les infrastructures « tout optique » une nouvelle vague de concentration s'est amorcée. Faut-il condamner ce processus et hisser le moyen -la concurrence atomistique- au rang d'objectif -le développement du numérique pour tous- ?

Non. Regardez ce qu'il se passe aux Etats-Unis actuellement. Grâce au processus de re-concentration du secteur des télécommunications, une normalisation de fait des réseaux de fibres rend possible leur déploiement. Avec un marché ultra fragmenté au sein de chaque pays et a fortiori au niveau européen, si on privilégie la concurrence atomistique si on empêche la consolidation et si on applique les règles actuelles de dégroupage, alors il n'y aura pas d'investissement dans les nouveaux réseaux et il n'y aura pas non plus de normalisation de fait. Alors que l'Europe a bâti sa position de leader mondial des mobiles (par entente entre les laboratoires des opérateurs dominants français et allemands) grâce à la normalisation du GSM, elle jouera les figurants dans le domaine de la fibre.

La politique de concurrence est un moyen

J'en arrive à ma conclusion. On a beaucoup discuté sur le point de savoir si la concurrence était un objectif ou un moyen. Et j'ai vu un brillant juriste - je ne suis pas du tout juriste - expliquer que, au fond, rien n'a changé. Mais, il y a quand même en économie basique, élémentaire, une différence fondamentale entre un objectif et un moyen.

L'objectif ne peut jamais être la concurrence, me semble-t-il ; l'objectif c'est de faire de l'Europe, comme on l'a dit, une économie de la connaissance compétitive qui créé de l'emploi, qui développe des richesses, etc. La politique de la concurrence doit être un moyen, éventuellement combiné à d'autres, pour servir ces objectifs. Confondre les objectifs et les instruments c'est quelque chose qui me choque comme économiste et comme citoyen.
Et si je vous ai bien compris, l'un des résultats du nouveau Traité de Lisbonne est de réintroduire cette différence. Il est donc de bonne méthode d'installer cette différence entre objectif et moyen.

Si l'objectif est de favoriser la transition de l'économie européenne, d'une économie industrielle à une économie de la connaissance, il faut s'interroger sur les moyens de favoriser cette transition là. Les travaux de l'OCDE, du FMI ou en France du CAE vont dans le même sens : il faut des réformes sur les marchés des biens, sur les marchés du travail du capital pour favoriser la flexibilité de ces marchés et y accroître la concurrence. Il faut en particulier favoriser l'accès au marché, au besoin en réservant des marchés publics aux PME innovantes. Il faut dans le même temps développer l'investissement éducatif, l'investissement dans l'innovation ; et cet investissement passe par de grandes plates-formes technologiques structurantes. Cela a un coût. Mais il ne faut certainement pas écarter cette solution au nom d'une vision d'une concurrence atomistique. Voilà le deuxième point qui me semble s'imposer.

Troisième point : est-ce qu'il faut une politique de la concurrence nouvelle pour l'ère nouvelle qui s'impose ? Non certainement pas ; je crois que notre politique de la concurrence nous est suffisamment enviée, puisque même les chinois veulent l'imiter (en parole), pour qu'il ne soit pas besoin de rajouter un étage supplémentaire à l'édifice. Par contre je crois qu'il faut renforcer d'autres politiques et notamment les politiques industrielles. L'idée de re-balancement des politiques me semble importante.

Je voudrais conclure par un dernier point : chaque fois que je viens à Bruxelles c'est pour moi une piqûre de rappel. La distance qu'il y a entre ce que j'appellerai la mantra européenne - et de ce point de vue là le discours de Madame Kroes était parfait - et le monde réel, ne cesse de grandir. Nous pouvons rêver un monde réglé par le droit, la norme, le multilatéralisme, la défense du consommateur. Mais compte-tenu de ce que l'on sait sur le développement de la Chine, de l'Inde, du nationalisme énergétique russe des investissements américains dans l'économie de la connaissance, il n'y a pas pour trente six solutions : soit on est capable de réussir notre intégration et de laisser tomber ces oeillères pour favoriser l'émergence d'une Europe compétitive, soit, si on n'y arrive pas, le processus de décomposition qu'on a à peine stoppé avec le traité simplifié reprendra.

Je vous remercie de votre attention

Voir en ligne : Concurrences

La segmentation de la chaîne de valeur : vers une nouvelle division internationale du travail

Nadja — 2007-09-01T13:25:00Z

Cahiers de la Fondation, n°67-68 "Le dialogue social européen et les restructurations, à quelles conditions les partenaires sociaux peuvent-ils devenir des acteurs du changement ? ", oct 2006-sept 2007. Contribution d'Elie Cohen p. 21-26.

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Ce Cahier reprend les interventions prononcées lors du colloque des 23 et 24 avril 2007 organisé, à Paris, avec le soutien de la Commission européenne.

Ainsi que vous pourrez le remarquer en lisant ces différentes interventions, notre volonté, au cours de ces deux jours, a été, à partir de réflexions sur les problèmes de restructurations, d'exemples précis, d'études de cas, d'évaluer le rôle des partenaires sociaux dans la gestion des restructurations en Europe. Ce que nous avons constaté, c'est que face à l'évolution rapide de l'économie mondiale, les Européens s'interrogent sur leur capacité à garantir l'essentiel des éléments qui sont à la base du compromis social édifié au fil des décennies passées. Ils ont constaté, que pour atteindre un tel objectif, il fallait, au-delà des réalités nationales ou locales, bâtir des compromis et des réponses susceptibles de renforcer la cohésion européenne.

Malgré les difficultés, les travaux de ces deux jours ont mis en évidence la prééminence de la dimension européenne. L'ensemble des débats a souligné que, face aux défis du monde actuel, les partenaires sociaux doivent s'organiser pour devenir de vrais acteurs européens capables à la fois d'affronter les problèmes présents et de mettre en œuvre les pratiques d'anticipation. Cela suppose, notamment, qu'ils développent leur capacité de dépasser le présent, d'envisager l'avenir et de se mettre en situation de construire les compromis nécessaires à l'affirmation d'une Europe plus cohérente et plus active dans le monde.

Voir en ligne : {Les Cahiers de la Fondation}

La tentation hexagonale : délocalisations et nouvelle politique industrielle

Webmaster — 2007-05-21T19:07:29Z

Introduction

Les élites politiques françaises n'ont guère la religion du marché, du libre-échange, la dénonciation du libéralisme, est une pratique courante. L'actuel Président de la République, J.Chirac, se plait même à faire un parallèle entre les ravages du communisme et du capitalisme. Par ailleurs sondage après sondage l'image d'une France eurosceptique, altermondialiste, anti-capitaliste se dégage. De plus l'idéologie libre-échangiste a perdu de sa force intimidatrice depuis que la théorie des avantages comparatifs est publiquement débattue . Certes les Français ne sont pas lecteurs de Paul Samuelson et ne soupçonnent guère que Jagdish Bhagwati continue à défendre des thèses strictement libre-échangistes, mais leurs hommes politiques se parent d'arguments d'experts pour asséner comme une évidence l'obsolescence de la théorie des « avantages comparatifs ». Enfin les Français ont peur de la réforme. Les tentatives récentes de réforme du contrat de travail, de l'assurance maladie ou des retraites, le chômage persistant et la crise sans fin du système de formation les ont ancré dans une vision pessimiste de l'avenir et les ont convaincus que toute réforme était porteuse de régression sociale.
Des hommes politiques de tous bords dénoncent pèle mêle les ravages d'une ouverture économique non contrôlée, l'échange inéquitable, l'angélisme des Français et réclament une intervention vigoureuse de l'Etat . Gauche et droite proposent de sanctionner les patrons auteurs de licenciements boursiers.
Avec la question des « délocalisations », on assiste au dernier avatar de l'éternelle question de l'insertion de la France dans la division internationale du travail. La France a connu par le passé de telles périodes d'interrogation grave sur sa compétitivité, les bénéfices de son insertion dans une économie internationale ouverte, la préservation de son modèle national de développement. Ses hommes politiques de gauche ou de droite ont exprimé leur malaise face à l'intégration européenne et à la mondialisation.

Ce fut le cas en 1992-93 quand la perspective du marché unique faisait craindre une invasion automobile japonaise et déjà les ravages industriels d'un Mark fort. Ce fut le cas aussi en 1982 quand le modèle politique français paraissait buter sur la contrainte extérieure et quand les politiques furent tentés par la solution du repli national et l'éxpérience d'une politique industrielle volontariste. Ce fut le cas en 1969 quand la dernière étape de la constitution du marché commun paraissait peu compatible avec l'état de la France après les évènements de Mai 1968 qui s'étaient soldé en France par une très forte revalorisation des salaires ouvriers. Ce fut le cas enfin en 1959 quand le Géneral de Gaulle hésite un moment à différer les premières mesures d'intégration prévues par le Traité de Rome
A chaque fois du constat d'une faiblesse transitoire naît un débat sur la difficulté de la France à jouer pleinement le jeu de l'économie ouverte.

La tentation du repli est fréquente et des mesures sont esquissées dans le sens de la protection : faut-il rappeler ici les magnétoscopes japonais dédouanés à Poitiers en 1982, ou la lutte contre les transplants automobiles japonais en 1992. Ces tentations, ces mesures ont un caractère bipartisan. La Droite s'est illustrée en particulier avec le Rapport Arthuis en 1993 en traçant un tableau noir des effets de la libéralisation commerciale. Le même sénateur Arthuis se fait aujourd'hui le héraut de la TVA sociale comme arme de taxation des importations.
Pourtant les élites politiques françaises ont chaque fois résisté à la tentation protectionniste. Grâce à l'Europe, le choix fait fut celui de la sortie par le haut. Après 1993 il y aura l'Euro, la forte croissance de 1997-2000. Après 1982 il y aura la relance européenne la désinflation compétitive et la libéralisation -privatisation. Après 69 il y aura l'ère Pompidou, l'impératif de la compétitivité et l'émergence des champions nationaux. Après 1959 il y aura l'impératif industriel et les grands programmes.

Dès lors si l'on souhaite apprécier les risques d'une dérive protectionniste et en évaluer les alternatives trois questions doivent être considérées. Avec les délocalisations franchit-on un seuil d'irréversibilité dans le déclin industriel du pays justifiant un nouveau cours politique. ? Les discours de la gauche et de la droite s'inscrivent-ils dans des idéologies polarisées ou illustrent-ils une forme d'idéologie nationale. ? Enfin les solutions pratiques concrètement envisagées par les deux camps illustrent-elles une offre politique contrastée ?

Le CIRI ou l'ingénierie sociale du déclin industriel

Webmaster — 2007-05-21T19:02:46Z

Introduction

De 1974 à 1984 La France connaît un choc industriel majeur : les crises énergétiques et monétaires, l'épuisement d'une dynamique de rattrapage, des structures financières fragiles vont contribuer à un déclin accéléré de l'industrie. L'Etat français qui depuis la Libération a fait de la politique industrielle un des outils majeurs de la Reconstruction puis de l'Expansion intervient alors massivement dans les restructurations et les reconversions industrielles.
Dans les secteurs où il est l'actionnaire notamment depuis 1981, les rationalisations seront le fait de l'Etat actionnaire. Dans les entreprises privées mais en difficulté, l'Etat se dote d'un outil spécifique le CIASI-CIRI qui va agir avec une redoutable efficacité.
En quelques années, L'Etat a su faire disparaître des poids lourds de l'Industrie comme Boussac, Creusot Loire ou Normed, des champions nationaux n'ont guère échappé à la sanction du marché même si chacune de ses disparitions a été précédée de plans qui entendaient "faire d'une faiblesse, une force", "reconquérir le marché intérieur", et acquérir des positions décisives sur les "nouveaux marchés". L'Etat a aussi su faire disparaître des pans entiers de la mécanique, de l'industrie du bois, de la machine-outil des machines spécialisées ... Il a accompagné le déclin voire la disparition d'entreprises à forte visibilité sociale (les ARCT, Manufrance), des coopératives ouvrières (Les AOIP), des mono entreprises locales, sans drames, et souvent avec un accord large des parties.
L'objet de la communication sera de montrer comment un outil particulier, le CIRI, a permis en apparence de régler de manière efficace des problèmes de financement, de reprise, de rationalisation industrielle et en réalité de gérer sans drames sociaux la première grande vague de désindustrialisation que la France a connue. Le CIRI en effet emprunte au modèle de l'Administration de Mission, il n'a cessé de bousculer l'ensemble des appareils d'Etat et du système bancaire et financier pour gérer la transition d'une économie dominée par l'industrie à une économie qui cherche ses nouvelles spécialisations. Le moment CIRI est celui où l'activisme des pouvoirs publics est à son acmé, il annonce la grande transformation de l'économie française et du capital national.
Au moment où nous vivons à nouveau une phase d'accélération de la désindustrialisation et alors que les hommes politiques de tout bord sont obsédés par les délocalisations et en quête de solutions nouvelles, l'expérience de 74-84 mérite d'être revisitée.

Que reste-t-il des politiques industrielles ?

Webmaster — 2007-05-21T18:53:00Z

Depuis 1945, le débat sur les politiques industrielles a été particulièrement intense en trois occasions majeures. Une première fois sous le général de Gaulle lorsque deux modalités particulières de la reconstruction et du rattrapage des Etats Unis par l'Europe ont été mises en oeuvre l'une tirée par le marché et régulée par le compromis social institutionnel en Allemagne, l'autre poussée par l'Etat, la finance administrée et les entreprises publiques en France. Ce premier débat va perdre de son acuité avec la fin des 30 glorieuses et les chocs des années 70.

Avec l'émergence du Japon comme super-puissance manufacturière au début des années 80 le débat sur les politiques industrielles va connaître une nouvelle faveur tant aux Etats Unis qu'en Europe. En mettant en cause les avantages indus que procuraient au Japon une politique volontariste de conquête des marchés extérieurs et une politique de fermeture réglementaire, financière et commerciale du marché intérieur -le tout organisé par le Miti - Européens et Américains entendent à la fois protéger leurs entreprises en difficulté par des accords de restriction volontaires d'exportations (ex : automobile) et promouvoir leurs industries de pointe.

Avec la création en Europe du marché unique et de l'Euro, la décennie prodigieuse de croissance des Etats Unis, et l'effondrement japonais , la politique industrielle a paru disparaître du paysage politique. Elle fait un retour marqué depuis quelques mois en réponse aux premiers effets des délocalisations et de la montée en puissance de la Chine. A Bruxelles un intérêt nouveau se manifeste, il tient au fait que les politiques d'environnement compétitif ne suffisent pas à infléchir la spécialisation européenne vers les technologies, les métiers et les services de la société de l'information. Si la notion refait surface désigne-t-elle bien les mêmes réalités ?

A tout effort d'évaluation des politiques publiques industrielles, il y a donc un préalable, celui de la définition de la notion. En effet, si en France on réserve l'usage de la notion aux seules politiques sectorielles, celles qui ont pour effet de peser sur la spécialisation. Ailleurs la notion est plus large puisqu'on mêle, sous le même label, des politiques verticales (sectorielles) et des politiques horizontales (commerciales, technologiques ou de concurrence).

1-Qu'est ce que la politique industrielle ?

La théorie économique réserve le concept de “ politique industrielle ”, à l'action correctrice par l'État des “ faillites du marché ”. Elle réserve la notion de « politique de concurrence », à l'établissement de règles du jeu visant à empêcher la formation de positions dominantes ou de pratiques discriminantes. Elle limite l'usage du terme « de politique commerciale », à la libre circulation des produits et des services et à la réalisation d'un optimum des échanges basé sur les avantages comparatifs relatifs. Elle restreint enfin l'usage de la notion de « politique technologique » à la création d'externalités positives pour l'ensemble de l'industrie.

Ce principe de spécificité est légitime mais peu opératoire en pratique. Une connaissance même superficielle des politiques pour l'Industrie menée par tous les Gouvernements montre qu'il est fait indifféremment usage de tel ou tel instrument pour poursuivre un objectif de protection, de spécialisation ou de promotion d'une industrie. Une démarche inductive privilégiant les problèmes et leur mode de résolution pour caractériser la nature des politiques menées nous semble donc plus adéquate.

De fait, par ses politiques macro-économique et macro-sociale, ses politiques d'équipement, de défense nationale, tout État a une action indirecte sur le monde industriel. Il agit sur le cadre d'action des entreprises (action conjoncturelle, équipement et aménagement du territoire, politiques de formation et de recherche), sur leurs débouchés (commandes publiques, politique de la concurrence, exportation et protection nationale, consommation des ménages), et sur leurs conditions de production (législation sociale et droit des sociétés, financement des entreprises, fiscalité, contrôle de la concurrence et des prix ...). Pour la commodité du propos appelons ces actions indirectes : politiques d'environnement de l'entreprise.

La politique industrielle stricto sensu est une politique sectorielle, elle vise à promouvoir des secteurs qui, pour des raisons d'indépendance nationale, d'autonomie technologique, de faillite de l'initiative privée, de déclin d'activités traditionnelles, d'équilibre territorial ou politique méritent une intervention.

Selon les pays et les variétés de capitalisme, la politique sectorielle, lorsqu'elle existe, est le fait de l'État, de banques, d'investisseurs ou de collectivités locales. C'est ainsi qu'aux États-Unis le ministère de l'industrie et des hautes technologies est de fait le Ministère de la Défense. Au Japon l'Industrie a été protégée grâce à la politique commerciale, certains secteurs ont été promus grâce à des financements, des allocations de devises et le soutien des grandes maisons de commerce. En Allemagne l'aide aux entreprises passe essentiellement par les lander dans le cadre de politiques technologiques, cependant que le sauvetage des entreprises en difficulté a longtemps relevé des grandes banques.

La politique industrielle a toujours eu un statut théorique controversé. Comme réponse à des « market failures » elle a été longtemps justifiée, mais son domaine d'application a toujours été soigneusement limité. L'Etat en effet ne devait promouvoir que des politiques horizontales, toute politique verticale réveillant le soupçon d'un retour de la politique des champions nationaux. Or un constat a longtemps fait l'unanimité des analystes : l'Etat n'est ni équipé, ni qualifié, ni en situation de « choisir » les entreprises, les technologies, les secteurs les plus porteurs.

L'expérience sans cesse renouvelée des décollages économiques réussis au Japon, en Asie de l'Est et au XIXème siècle en Allemagne ou aux Etats Unis aurait du valider l'argument de la protection de « l'infant economy » : c'est bien la protection des industries nationales émergentes, le soutien ouvert des gouvernements nationaux apporté à certains secteurs qui ont favorisé les appareils industriels nationaux en formation. Mais là aussi toute une littérature a promu l'idée que le décollage japonais, pour ne prendre que cet exemple, s'était fait malgré l'intervention de l'Etat japonais et donc malgré les politiques industrielles déployées avec constance.

Plus près de nous les nouvelles théories du développement ou de la croissance endogène mettent en exergue le rôle de l'Etat dans la fourniture des infrastructures physiques, intellectuelles et institutionnelles pour le développement économique. Prétendre avec les tenants du consensus de Washington, qu'il suffit qu'une économie soit ouverte pour décoller c'est méconnaître les leçons de l'histoire. Comme le dit avec malice Joseph Stiglitz, si la Corée avait suivi les préceptes de la théorie de l'avantage comparatif, de la libéralisation des échanges et du refus de promouvoir l'émergence de champions nationaux, elle serait aujourd'hui une nation de cultivateurs de riz et non le leader mondial de l'Internet haut débit.

2- Une politiques industrielle du passé : le cas français (1945-1984)

La politique industrielle française telle qu'elle a été progressivement élaborée après-guerre n'est qu'un élément du triptyque fondateur. Les élites issues de la Résistance instaurent en effet une économie de financements administrés : la Reconstruction, l'expansion doivent procéder de l'Etat qui a une légitimité supérieure à celle du marché. Ces élites installent également l'Etat au cœur du compromis social institutionnalisé. Certes un syndicalisme de lutte des classes et un patronat patrimonial ne peuvent cogérer l'économie, l'Etat n'en est pas moins le garant d'un Etat social en expansion continue et d'une protection sociale déléguée aux partenaires sociaux.

Pour qualifier la politique industrielle menée, trois situations doivent être distinguées : lorsque l'Etat se trouve face à des acteurs industriels puissants dont il prétend définir les structures et prédéterminer les orientations ; lorsqu'il fait face à des canards boiteux politiquement et socialement déstabilisateurs ; ou lorsqu'il est confronté à une absence de tout acteur industriel dans un secteur décisif pour l'indépendance nationale, c'est alors le domaine d'élection des grands projets . Dans les trois cas, les dispositifs d'intervention sont formellement comparables : plans sectoriels, subventions ou bonifications à la modernisation, à l'investissement, à l'exportation, à la concentration etc... en pratique les effets de ces outils sont radicalement différents. Nous n'allons pas revenir en détail sur le bilan des politiques industrielles françaises de 1945 à 1984 si ce n'est pour rappeler d'une part que les seules politiques industrielles dont on peut dire qu'elles ont pesé sur la spécialisation sont en nombre limité -les politiques inspirées du colbertisme high tech- et d'autre part pour rappeler les raisons de la renonciation par l'Etat français aux politiques industrielles structurantes de l'après-guerre.

Le colbertisme high-tech est la forme historique qu'a pris l'intervention de l'Etat-nation armé du monopole de l'intérêt général dans sa relation aux industries dites de pointe de l'après guerre à 1983. Les grands projets nucléaire, spatial, pétrolier, ferroviaire, télécommunications, aéronautique civile et militaire illustrent cette modalité particulière d'intégration des politiques industrielle, technologiques, de la concurrence, et de la commande publique. Le grand projet est souvent basé sur un pari technologique. Il est porté par une Agence (CEA, CNES, C.N.E.T...). Sa réalisation passe par un transfert de résultats et une coopération organique avec l'industrie. Celle-ci n'est pleinement fructueuse que parce que l'Etat pratique le protectionnisme offensif, pré-finance le développement industriel, transfère les résultats de la recherche publique au champion national, assure les débouchés par la commande publique, permet l'amortissement des investissements par les longues séries, facilite le développement en mettant les moyens de l'Etat régalien au service du champion national public ou privé. La réussite du grand projet intervient lorsque l'Etat lance un programme d'équipement basé sur les technologies développées et que le marché international adopte les biens et services qui en sont issus. Innovation technique, naissance de nouveaux usages, protectionnisme offensif, développement d'un nouvel acteur industriel et ingénierie socio-politique sont les facteurs structurants du grand projet.

Hors les choix majeurs de l'intégration européenne et des politiques de désinflation compétitive opérés en 1983 qui rendaient plus difficiles les politiques discrétionnaires de soutien des champions nationaux, d'aide aux canards boiteux ou de protection du capital autochtone, trois types d'arguments propres aux dynamiques des secteurs aidés permettent de comprendre que le mode colbertiste d'intervention ait disparu.

– Le premier tient aux dynamiques de sous-systèmes industriels sectoriels. La réussite du grand projet colbertiste est la première source de sa banalisation, les champions nationaux et les exploitants publics qui en sont issus ont tendance à privilégier leur insertion dans le marché international sur toute autre forme de considération.

– Le second tient à l'épuisement historiquement constaté de cette modalité d'intervention. L'un des derniers "grand projet" identifiable est celui des Telecom puisque le plan de rattrapage date de 1974. Depuis, les plans télématique, satellite, câble sont apparus mais ils ont davantage enrichi la chronique des "white elephants" que donné naissance à des industries puissantes. Lorsque la perspective équipementière est absente (bio-technologies et océanographie) ou que l'objet scientifique se prête mal aux grandes agences technologiques (Internet, bio-technologies) ou que la perspective industrielle s'éloigne (la fusion nucléaire), il est bien difficile de trouver un avenir au modèle national du grand projet.

– Enfin les grands projets d'origine nationale comme Ariane, Airbus ou même du TGV sont devenus européens. Certes, dans ses trois cas, l'initiateur technologique et politique a été français, mais ces projets pour réussir sont devenus européens. La question dès lors se déplace : si le colbertisme high-tech dans un seul pays n'est plus praticable, peut-il exister une puissance publique européenne qui prenne le relais ?

3- Trois esquisses d'une politique industrielle européenne

Au début des années 1980, une crise d'“ europessimisme ” gagne l'Europe. Les chocs monétaires à répétition, la crise économique larvée, le repli frileux des nations conduisent nombre d'industriels à s'interroger sur l'avenir de l'Europe. De multiples diagnostics sont établis sur les coûts de la “ non-Europe ” sur les effets du néo-protectionnisme, sur le décrochage industriel par rapport au Japon. On prend également la mesure des dysfonctionnements de la machine communautaire, des dévoiements de la règle de l'unanimité et du caractère impraticable d'une libéralisation progressive après harmonisation des normes techniques. Les politiques palliatives de repli organisées dans les secteurs en difficulté donnent alors de l'Europe une image négative : la Communauté savait liquider, elle ne savait plus construire.

L'interminable agonie de la sidérurgie, du textile ou des chantiers navals étaient accompagnés de mesures sociales et financières permettant la reconversion des sites, la formation des personnels et l'équipement des territoires. Mais, au même moment, la fragmentation de l'appareil industriel et la redondance de l'effort de recherche européen dans les technologies de l'information interdisaient tout espoir de développement significatif dans ces secteurs en pleine expansion . Cette prise de conscience de la paralysie institutionnelle et du déclin industriel de l'Europe n'auraient pas eu d'effets significatifs si au même moment la position géostratégique de l'Europe ne s'était elle aussi dégradée.

La marginalisation politique de l'Europe révélée par l'initiative stratégique du Président Reagan connue sous le nom de “guerre des étoiles”. Le dialogue commercial musclé noué entre Japonais et américains. Toutes ces initiatives avaient révélé le risque de marginalisation politique de l'Europe et le coût potentiel pour la prospérité des Européens d'une division maintenue et aggravée. Le Président Mitterrand avait alors inventé “Eureka” réponse civile à une menace dans les industries de défense.
L'Acte unique européen est le produit de ce triple mouvement. Il avait été préparé politiquement par la reconstitution du couple franco-allemand, institutionnellement par le programme des “ 300 ” directives et économiquement par diverses initiatives industrielles nées de la prise de conscience du décrochage européen . Mr Étienne Davignon avait par exemple suscité la création d'un lobby de grandes entreprises industrielles pour pousser l'Europe à se saisir des problèmes de l'appareil productif européen : compétitivité en recul, faiblesse et redondance de l'effort de recherche et développement, fragmentation du marché communautaire, obstacles réglementaires au fonctionnement du marché commun etc. Le mérite de J.Delors aura été d'avancer par ce qui était formellement le plus simple et le moins engageant, à savoir la réalisation effective d'un grand marché intérieur.

3.1. L'Acte unique : un compromis équilibré.

Le premier acte posé présente toutes les apparences d'un compromis équilibré. L'Acte unique satisfait les partisans de la libéralisation puisqu'il comporte un programme conséquent de suppression des barrières physiques, techniques et fiscales visant à rendre possible l'émergence d'un grand marché intérieur. Il comble les aspirations des partisans du renforcement des institutions communautaires par l'extension de la règle de la majorité. Il affirme solennellement la vocation politique de l'Europe en multipliant les politiques communes.

En matière économique, la voie était ainsi tracée, la relance européenne devait comporter nécessairement deux volets l'un volontariste de promotion d'une base industrielle européenne passant par des coopérations dans le domaine des hautes technologies, ce seront Esprit, Eureka, Brite, Race, Euram ..... l'autre plus institutionnel visant à favoriser la création d'un vrai marché unique, ce seront les directives visant à instituer le grand marché intérieur européen .

Le double projet de reconquête et d'ouverture supposait la conception et la mise en oeuvre juridique et financière d'un ensemble de politiques pour l'industrie, habituellement alternatives, mais que les réformateurs européens voulaient combiner. En effet autant les politiques de spécialisation industrielle, de recherche et de technologie requièrent une intervention sur le marché pour en infléchir les logiques, autant les politiques de concurrence et d'ouverture commerciale supposent des interventions qui facilitent les logiques de marché.

Le bilan que l'on peut établir illustre une fois de plus la capacité de l'Europe à réussir l'intégration négative en menant à bien des politiques de libéralisation, déréglementation et privatisation plus qu'à réussir des politiques actives de spécialisation ou même de promotion de la base industrielle et scientifique européenne.
En effet, il existe bien un déséquilibre fort entre d'une part des politiques portées par le marché et régulées par le droit comme les politiques de concurrence, de concentration, de commerce extérieur, qui, si elles requièrent au départ une initiative politique forte, passent ensuite sous pilotage quasi-automatique et d'autre part des politiques industrielles et technologiques volontaristes qui nécessitent également une attention politique continue, mais sont susceptibles de remises en cause à chaque retournement conjoncturel, et qui donc, dans la durée, ont toutes les chances d'être remises en cause.
Directive après directive l'objectif 1993 inscrit dans l'Acte Unique a été mis en oeuvre, les obstacles non-tarifaires aux échanges ont été supprimés, Force est de constater pourtant qu'en matière de coopération technologique ou industrielle, l'Europe n'a pas avancé du même pas. Un déséquilibre net a fini par s'installer entre politiques de marché et politiques de promotion de la base industrielle .

3.2. .... La consécration-prohibition de la politique industrielle
Avec la signature du Traité de Maastricht, on croit un moment, notamment en France, que le colbertisme high tech peut être exporté puisqu'un chapitre est consacré à la politique industrielle et que les Européens avec le projet Eureka 95 de TV HD paraissent se rapprocher d'une vision française de la politique industrielle. Le projet Eureka 95 comporte en effet de multiples volets : un volet normatif avec l'adoption d'une norme européenne de TVHD,un volet industriel avec l'aide apportée aux champions européens pour la mise au point des nouveaux équipements, un volet culturel avec l'adoption de dispositifs d'aide à la création, un volet diffusion avec l'encouragement financier à la fabrication et à la diffusion de programmes dans la nouvelle norme. L'illusion ne durera même pas le temps de l'adoption du traité.

De fait avec l'acte unique et dans la perspective de l'Euro, l'Europe s'est convertie aux politiques horizontales de compétitivité. Les programmes initiés à l'ère Davignon qui devaient contribuer à structurer l'offre européenne dans les nouvelles technologies ont vu leurs ambitions réduites à la coopération en matière de recherche et à la formation d'une communauté scientifique européenne avant d'être capturés par les tenants de la redistribution au profit des pays les moins développés et des entreprises les moins dotées (P.M.E.). La Communauté n'a pas été à la hauteur de l'enjeu, prisonnière qu'elle était des règles de concurrence, du troc mutuel d'avantages et de considérations de cohésion et d'aménagement du territoire. Dans les rares domaines où l'Europe industrielle a réalisé des avancées, la Communauté a été absente : Airbus, Ariane, GSM.... Dans les programmes coopératifs comme Eurêka, l'intergouvernemental a mieux réussi dans un premier temps même si ce dispositif original de labellisation et de soutien de projets à vocation industrielle a ensuite été victime des politiques de maîtrise budgétaire. Cet exemple montre qu'une politique reconnue nécessaire par toutes les parties, dont l'approche (bottom up) a été saluée par l'ensemble des acteurs, qui compte à son actif des réussites incontestables (Jessi) est aujourd'hui abandonnée de fait car l'Allemagne s'en désintéresse, car l'accent mis sur les P.M.E. n'abolit pas les difficultés nées de l'hétérogénéité des régimes juridiques des pays membres de la Communauté car l'élargissement programmé en fait une politique moins centrale.
3.3. Les stratégies horizontales mises en échec

Les stratégies horizontales au premier rang desquelles il faut mentionner les politiques macro-économiques de désinflation compétitive et les politiques de promotion de la concurrence dans le cadre du marché unique n'ont pas davantage eu les effets escomptés en termes de spécialisation industrielle.

Que conclure ? Si les deux moteurs de l'intégration positive par les politiques structurantes de R&D puis par la volonté de promouvoir une e-Europe et de l'intégration négative par les politiques de déréglementation - libéralisation - privatisation sont activés dès 1982-85, force est de constater que les politiques de concurrence se sont progressivement autonomisées, elles se sont même affirmées comme les politiques dominantes. A cela plusieurs raisons. Construire un marché intégré, abolir les frontières, traquer les obstacles de toutes natures à l'ouverture constitue bien la mission fondamentale assignée à la Commission par le Traité de Rome. De ce point de vue, on peut dire que la politique de la Concurrence a un statut quasi-constitutionnel. Par ailleurs en poursuivant les ententes, les abus de positions dominantes, en libéralisant les secteurs protégés, la Commission défend les intérêts du consommateur tout en adaptant à l'espace communautaire le mouvement mondial de libéralisation des économies. Enfin le projet politique européen a toujours été servi par l'intégration économique et dès lors la construction européenne est le vecteur de la réforme des économies domestiques. Le problème que pose cette technique d'intégration est d'un autre ordre : en privilégiant l'intégration négative par la norme et la règle ne se prive t on pas des souplesses nécessaires et ne perd-on pas en faculté d'adaptation. ? Lorsqu'on compare les politiques de la concentration et de la concurrence il est clair que l'Europe est plus rigoureuse que les Etats Unis ce qui vient renforcer encore davantage les logiques de marché au détriment des politiques volontaristes. En 1989 sous présidence française une disposition a été prise en matière de contrôle des concentrations qui avec le temps a abouti à faire de la Commission l'acteur majeur des concentrations européennes. En effet, le refus des opérations Tetra-Sidel, Legrand-Schneider, Volvo-Scania, GE-Honeywell après l'acte fondateur qu'avait représenté l'affaire de Haviland illustre la doctrine qui s'est progressivement formée.

1/La Commission, dans sa définition du marché pertinent a tendance à choisir le marché national comme marché de référence et à définir l'activité économique concernée en termes restrictifs. C'est ainsi qu'elle refuse l'alliance Scania Volvo en mettant en avant des parts de marché excessives sur les marchés nordiques et non sur le marché domestique européen.

2/ La commission utilise les politiques de concentration comme arme concurrentielle. Elle estime « a priori » les effets potentiellement anti-concurrentiels d'une concentration à la différence des Etats Unis.

3/ La Commission refuse toute considération de politique industrielle et reste insensible à l'idée d'un intérêt public européen au nom de la défense du consommateur. Le fait par exemple que l'échec de la fusion Schneider-Legrand prive l'Europe d'un leader dans la moyenne et basse tension et livre les deux firmes à des acquéreurs extra européens n'est pas pris en compte.

4- La Nouvelle Politique Industrielle française

C'est en 2004 que s'opère en France une triple prise de conscience source d'in nouveau consensus favorable à des politiques industrielles actives.

D'une part, la destruction accélérée d'emplois industriels fait naître des inquiétudes quant à l'impact des délocalisations.

D'autre part, la rigueur des autorités européennes de la concurrence dans un contexte de difficultés économiques aigues d'un champion national aiguise les tensions : les procédures engagées contre Alstom au moment où l'entreprise se bat pour sa survie creusent le fossé d'incompréhension entre Paris et Bruxelles.

Enfin, les élites politiques françaises ont commencé à réaliser les insuffisances des politiques du capital humain, le décrochage scientifique et la faible croissance des PME innovantes.

Pôles de compétitivité, Agence d'innovation industrielle, Agence Nationale de la Recherche, Oseo-Anvar-BDPME, RTRA ... en quelques mois, la France inverse le cours de son action et met un terme au désengagement politique en matière industrielle. Au démantèlement de l'appareil d'intervention bâti après guerre commencé en 1983 succède une véritable réinvention de la politique industrielle. Après avoir méconnu pendant près d'une décennie le problème du décrochage industriel français, de l'affaiblissement de sa capacité d'innovation et de la baisse du rayonnement de la science française, les élites politiques deviennent actives et de peur de mal faire elles adoptent des propositions potentiellement contradictoires. De plus la France, ce pays longtemps dépeint comme centralisateur et colbertiste avec l'appel à projets lancé dans le cadre du programme « pôles de compétitivité » a suscité une forte mobilisation locale : élus et universitaires ont bâti quelques centaines de projets, ils aspirent tous au label « pôle de compétitivité ». Essayons donc de comprendre les logiques à l'œuvre dans le maquis d'initiatives contradictoires ?

La notion de pôle de compétitivité renvoie à une logique territoriale, il s'agit d'organiser la coopération de chercheurs d'industriels et de formateurs déjà là, pour mettre en valeur des compétences déjà là. Cette idée de systèmes productifs locaux qu'il s'agit de mettre en synergie a été portée par la Datar et par Christian Blanc.

La logique des grands projets innovateurs est sectorielle, il s'agit de remettre l'ouvrage sur le métier, de repenser la spécialisation en lançant quelques grands chantiers d'innovation technologique. Cette idée a été promue par J.L. Beffa, elle relève de ce que j'avais nommé en son temps le « colbertisme high tech ».

La création d'une Agence Nationale de la recherche obéit à une logique, institutionnelle, : susciter de nouveaux développements scientifiques, décloisonner les structures, privilégier l'excellence grâce à une politique d'incitations, d'évaluation par les pairs et de financements sur projets. Cette idée que nous avons défendue avec Ph.Aghion suppose que l'on fasse le pari d'une démarche « bottom-up ».

L'initiative Oseo obéit à une quatrième logique d'écologie des entreprises : comment remédier à la mortalité et à l'absence de croissance des entreprises émergentes ? On sait depuis les travaux de Scarpetta que la création d'entreprises est aussi dynamique aux Etats Unis qu'en Europe, par contre les taux de survie et les rythmes de croissance divergent fortement. D'où les idées avancées dans nombre de rapports sur la transposition du modèle de la Small Business Administration et mises en œuvre par J.P.Denis avec Oseo.

Enfin l'initiative des PRES et des RTRA obéit à une dernière logique d'économie de la connaissance. Les piètres performances des universités françaises selon le classement réalisé par l'Université de Shanghai, les impasses du modèle français de stricte séparation des universités de masse et des écoles d'excellence ont conduit à une prise de conscience tardive mais réelle : la compétitivité se joue aussi sur les bancs des écoles.

Alors que chaque rapport insiste sur la nécessité de choisir une logique, et de s'y tenir afin d'éviter le saupoudrage et le gaspillage ... le Gouvernement Français a décidé de tout faire ! Arrêtons nous ici sur les pôles de compétitivité. Il s'agit donc de l'inscription territoriale d'un partenariat d'entreprises, de centres de formation et d'unités de recherche publiques ou privées, destiné à dégager des synergies autour de projets communs au caractère innovant. La céramique en Limousin, l'optique en Essonne, les TIC en Bretagne ; l'Aéronautique- Spatial -Défense en Aquitaine ... la course à la labellisation et aux fonds publics est bien engagée et près de 60 pôles ont été retenus en 2005. Cette démarche peut-elle réussir ? Quatre éléments conduisent à en douter.

L'appel à projets a suscité des réponses d'une forte hétérogénéité. Le choix d'une optique territoriale a conduit à un formidable développement du patriotisme local, chacun voulant avoir son pôle de compétitivité, d'où des stratégies d'habillage autour de compétences supposées inscrites dans tel ou tel territoire. L ‘idée des pôles ayant été promue par la Datar, et la décision ayant été prise dans le cadre d'un CIADT, c'est cette administration peu équipée, peu dotée en compétences industrielles et en capacités d'expertise qui va devoir sélectionner les pôles. Certes, elle pourra faire appel à des compétences externes. Mais les compétences naguère concentrées au Ministère de l'Industrie ont fondu avec le temps et l'abandon des politiques industrielles. La modicité des moyens (750 Millions d'Euros sur 3 ans sous forme de subventions publiques d'exonérations fiscales et sociales dont la moitié à la charge d'établissement publics du type CdC ou BDPME) ne plaide pas non plus en faveur du projet. Enfin le risque de saupoudrage est d'autant plus sérieux que les grands élus vont exercer une pression forte sur une administration faible. La solution dans ce cas de figure est toujours le saupoudrage.

Que reste-t-il de la politique industrielle ? Dans une économie mondialisée et régionalement intégrée la politique industrielle change nécessairement de perspective et de référent territorial. Elle cesse d'être une politique de spécialisation nationale pour devenir une politique d'attractivité territoriale. De ce point de vue l'idée avancée par J.L.Beffa et retenue par le Gouvernement français d'une action délibérée sur la spécialisation grâce à un partenariat public-privé géré par une Agence d'Etat nous semble peu adapté.

Est ce à dire qu'il faut renoncer à toute action sur la spécialisation ? En fait tel n'est pas le cas car des politiques d'environnement compétitif visant à améliorer l'attractivité d'un site (infrastructures de recherche, incitations fiscales et réglementaires à l'innovation) peuvent de fait favoriser tel type d'activités plutôt que tel autre. La politique des pôles de compétitivité fondée sur les effets d'agglomération aurait toutes les chances de réussir si elle ne procédait de la volonté redistributive de l'Etat central et si elle ne suscitait d'insolubles problèmes de gouvernance.

Par ailleurs des politiques de concurrence peuvent avoir des effets structurants sur le tissu industriel : selon que la Commission européenne autorise ou pas les regroupements qui s'esquissent dans les services publics européens (transport ferroviaire et aérien, Telecom, énergie, eau), on pourra disposer ou non d'acteurs industriels globaux. De même des politiques de standardisation et de normalisation ou des politiques de promotion d'usages innovants comme avec le GSM ou la monétique peuvent avoir un effet industriel structurant. Enfin comme l'illustre le cas Airbus, des politiques commerciales stratégiques peuvent émerger même dans le contexte de l'OMC dès lors que le risque d'un monopole mondial se profile. En d'autres termes des politiques horizontales peuvent avoir des effets industriels structurants aussi décisifs que des politiques verticales encore faut-il qu'elles soient inspirées par des objectifs de compétitivité.

Ainsi la fin des politiques sectorielles ciblées n'aura pas été le dernier mot des politiques de promotion de l'activité industrielle.

La Stratégie de Lisbonne : une bonne idée vite pervertie

Webmaster — 2007-01-01T14:20:00Z

Colloque XPonts 2007, à paraître.

Deux lectures de la stratégie de Lisbonne. On peut y voir la plus parfaite illustration de ce que l'Europe fait de moins bien : une proclamation sonore d'objectifs inatteignables suivi de comptes rendus réguliers de l'incapacité à les atteindre. La Stratégie de Lisbonne en effet visait à créer en Europe l' économie de la connaissance la plus compétitive du monde, à favoriser l'innovation, à moderniser le modèle social européen, à créer un modèle macroéconomie plus efficace, etc.. comme si ces objectifs n'étaient pas partiellement contradictoires, comme si on pouvait se dispenser de hiérarchiser, d'arbitrer. La liste de ces objectifs est désespérante, tant elle est large, et les nombreux bilans qui ont été réalisés sont assez largement négatifs.

Cela dit, j'ai décidé d'adopter un autre point de vue et de vous montrer la fécondité de l'Agenda de Lisbonne. Lorsque celui-ci est adopté, en mars 2000, l'Europe prend à nouveau conscience du gap technologique qui s'est creusé avec les Etats-Unis. La révolution de l'Internet est alors à son apogée. Les gourous de l'internet annoncent la disparition de l'ancienne économie au profit de la nouvelle. L'Europe prend alors conscience du fait que la croissance potentielle européenne est plus faible que la croissance américaine. Surtout, elle se rend compte d'une inversion de tendance : alors que l'Europe a rattrapé les Etats-Unis de 1945 à 1985 avec moins de chômage et un des gains de productivité accélérés, les tendances commencent à s'inverser à compter de 1985, dans ces différents domaines.

Une véritable réflexion stratégique est alors menée et trouve sa conclusion à Lisbonne. Pour l'essentiel l'Europe découvre qu'elle s'est davantage préoccupée de son intégration que de croissance. La première avancée de Lisbonne a consisté à affirmer que l'Europe devait se doter d'une stratégie de croissance. Pour ce faire, il convenait d'utiliser simultanément plusieurs leviers. Il fallait d'abord accroître l'offre de travail afin d'élever le taux d'emploi. Il fallait également accélérer les gains de productivité, ce qui passait par un effort significatif en matière d'investissement dans le capital humain , dans les nouvelles technologies, ainsi qu'en R&D. La deuxième avancée de Lisbonne réside dans la prise de conscience que la croissance dépend aussi de la réforme structurelle. On estime donc Qu'il est indispensable de débloquer un certain nombre de situations, ce qui fait de la réforme structurelle une composante essentielle d'une stratégie de croissance au même titre qu'une politique macroéconomique adaptée.

Ceci constitue une percée. Pourtant, cela n'a pas fonctionné. Pourquoi ? La première raison réside dans la pluralité des objectifs, on ne trouve dans aucun document européen un objectif simple et clairement identifiable avec les moyens pour l'atteindre. Les objectifs sont en effet le résultat d'un compromis. L'Europe est multiple et diverse. C'est pourquoi les objectifs de la Stratégie de Lisbonne se sont accompagnés de toute une série d'autres objectifs, sur le développement durable, sur l'égalité des sexes, etc. On se retrouve ainsi avec une collection d'objectifs qui ne peuvent pas être hiérarchisés. En d'autres termes, le problème de l'objectif a atteindre a été laissé en suspens. Cela n'aurait pas été très grave si l'Europe avait été l'acteur de référence de la Stratégie de Lisbonne. Hélas, la Commission européenne n'a aucune compétence directe sur des sujets aussi essentiels que l'enseignement supérieur ou la réforme des modèles sociaux. De ce fait, la Commission européenne a inventé la « MOC », ou méthode ouverte de coordination. Puisqu'il faudra articuler des initiatives européennes en faible nombre et des initiatives nationales, une méthode nouvelle de coordination doit en effet être inventée.

Ce modèle fondé sur une liste d'objectifs non hiérarchisés relevant des autorités nationales ne marche pas. Le pari qui est fait est celui du « name and shame ». En publiant régulièrement les performances des uns des autres, on crée une concurrence par émulation.

La crise économique se qui se dessine à compter de 2001 et 2002 va révéler l'inadéquation du modèle Lisbonne 1. Les objectifs de la Stratégie de Lisbonne sont différés et la publication des performances, sur les 150 indicateurs qu'elle répertorie, paraît vite dérisoire, au regard du creusement de l'écart entre l'Europe et les Etats-Unis. Il est alors décidé de réinventer la Stratégie de Lisbonne. L'échec de la stratégie de « Lisbonne I » est rapidement attribué à un trop grand nombre d'objectifs. En outre, des missions avaient été confiées à la Commission européenne alors qu'elle ne dispose pas de moyens. C'est pourquoi il a été décidé de renvoyer aux Etats la mise en œuvre, selon la méthode « d'appropriation nationale », de cette Stratégie.

Je n'aurai pas la cruauté de rappeler ce qui était écrit dans le programme français de 2005. Mais là aussi l'idée d'appropriation nationale était intéressante et je souhaite m'y attarder quelques instants. En effet, pour entrer dans l'économie de la connaissance, il ne suffit pas d'investir dans la recherche et l'enseignement supérieur : il faut coordonner ces investissements avec des réformes structurelles pour rendre les marchés (du travail, des capitaux, etc.) plus fluides, dans chaque pays. Si chaque pays ne se dote pas d'un agenda propre de réformes structurelles, en l'articulant avec une stratégie de dynamisation de l'emploi, de la R&D et de l'enseignement supérieur, cela ne sert à rien. Dans le même temps, l'Europe décide de produire un effort particulier dans les domaines de la R&D et de l'enseignement supérieur, à travers le PCRD (qui prévoit une augmentation significative du budget de la recherche) mais aussi à travers deux institutions importantes par leur effet d'incitation, si ce n'est par leurs moyens financiers. La première est l'European Research Council, excellente initiative qui permet à la Commission européenne de financer des projets de recherche sur de stricts critères d'excellence, à partir d'une évaluation par les pairs. La seconde de ces institutions est le projet Barroso de création d'un Institut européen de technologie, sur le modèle du MIT américain. Un tel projet peut sembler ridicule. Il s'agit néanmoins d'un petit pas et nous avons vu que la réforme allemande de l'enseignement supérieur illustrait l'effet positivement contagieux de ce type de logique.

Pour un Lisbonne III

Finalement, le bilan de la Stratégie de Lisbonne II est globalement négatif, mais force est de constater que des réflexions ont germé. Ceci doit plaider en faveur de Lisbonne III. La conjoncture me paraît favorable. La flambée des matières premières énergétiques, minières et agricoles, nous fournit en effet une opportunité. Les dispositifs européens de soutien des prix devraient assez rapidement disparaître, car je crois que le prix des matières premières est appelé à rester durablement élevé. Dans un tel contexte, nous pourrons redéployer une grande partie des budgets aujourd'hui consacrés à l'agriculture. Après avoir élaboré le traité de Lisbonne, nous allons ainsi pouvoir lui donner une suite à travers la réforme du budget européen. Le nouveau budget pourrait alors être centré sur les véritables priorités européennes, dans un cadre redéfini. La méthode actuelle, consistant à adopter le budget européen à partir de calculs incroyablement complexes, sur une base nationale, ne peut perdurer longtemps. Le budget européen devrait pouvoir baisser, autour de 1 % du PIB, voire au-dessous, et être mieux centré sur les priorités de l'Union : climat, énergie, R&D, enseignement supérieur, bref, tout ce qui doit nous porter vers une économie de la connaissance.

Par ailleurs, un large accord se dessine aujourd'hui sur ce qu'il convient de faire, notamment en matière de recherche et développement et même en termes de compétitivité. Un rapport qui paraîtra prochainement fera le point sur l'évolution des aides publiques. Dans le cadre de la politique de la concurrence, l'Union européenne a veillé, souvent de façon soupçonneuse, aux aides publiques ayant un effet de distorsion de la concurrence.

Or ce rapport montre que nous assistons, partout en Europe, à une baisse des aides publiques. Par ailleurs, la comparaison de l'Europe, des Etats-Unis et du Japon montre que les aides européennes ont eu une finalité sociale (pour l'accompagnement de restructuration, comme dans le cas des chantiers navals), plutôt que tournée vers l'innovation ou la compétitivité. Ceci démontre qu'il n'y a pas eu d'investissement massif, à travers des aides publiques, pour distordre la concurrence. Enfin, ce rapport met en évidence une convergence des politiques d'aides publiques, partout en Europe, et même aux Etats-Unis et au Japon, sur plusieurs thèmes :
– les PME ;
– la R&D ;
– les économies d'énergie ;
– le développement régional, au travers de logiques de clusters, notamment.

Il s'agit, au fond, de permettre d'une part aux petites entreprises de croître et d'innover, en trouvant les financements nécessaires. Cela vise d'autre part à permettre à ces PME innovantes d'accéder aux marchés des grands programmes technologiques publics. Cela vise à développer la coordination sur une base territoriale afin de bénéficier des effets d'agglomération, dans la logique (pôles de compétitivité). Cette politique d'aides publiques cherche, enfin, une meilleure maîtrise de l'énergie. S'il existe cette convergence sur les objectifs et même sur les objets sur lesquels centrer l'intervention, un « Lisbonne III » devient plus aisément envisageable et les échecs passés, qui sont avérés, ne préjugent pas nécessairement des résultats futurs.

Elie COHEN : La question des moyens

On consacre en France 1,1 % du PIB à l'enseignement supérieur, contre 3 % aux Etats-Unis. Lorsque je préparais mon rapport « Education et croissance », j'avais comparé des universités moyennes aux Etats-Unis et en France. L'université de Princeton compte par exemple 8 000 étudiants. Sciences Po, en France, en totalise 6 500. Or les budgets par étudiant présentent des écarts de 1 à 10. Au MIT, le taux d'encadrement est de 1 enseignant pour 10 élèves. Certains chiffres sont encore plus alarmants. Le niveau de diplôme, dans la population active, en France, est inférieur de dix points à ce qu'il est aux Etats-Unis. Cela résulte d'un effet de stock. Le « flux » permet certes un certain rattrapage ; encore faut-il supposer que le niveau des diplômes soit équivalent, ce qui est loin d'être acquis. Nous avons constaté aussi une accélération des dépenses de R&D aux Etats-Unis entre 1995 et 2002 : l'écart, entre les Etats-Unis et l'Europe, s'élevait à 150 milliards de dollars en 2002, et il s'est considérablement accru depuis 1995.

Je ne reviendrai pas sur la question de la politique agricole commune : cela me paraît un point anecdotique. Je voulais simplement pointer du doigt, par cette remarque, l'apparition prochaine de nouvelles marges de manœuvre. Je souhaiterais plutôt revenir sur la réponse de Denis Ranque concernant les universités. Elle m'a très agréablement surpris, car si l'initiative Paris-Tech visant à organiser, sur le modèle du MIT, une grande université technologique à base parisienne semblait, au départ, excellente, elle a peiné à se mettre en place. Elle a en effet suscité une levée de boucliers, comme s'il fallait absolument préserver une spécificité surannée qui a fait les délices de nombreux responsables français issus des grands corps. Je n'ai pas le sentiment que depuis l'échec de la fusion de certaines grandes écoles au sein de Paris-Tech, ce projet ait connu une formidable accélération, alors qu'il relève de vos compétences et qu'on ne peut pas toujours mettre en cause la lourdeur bruxelloise et administrative.

L'écosystème de l'innovation

C'est parce qu'on a pris conscience de la difficulté à articuler recherche et innovation qu'on a jugé nécessaire d'inclure les trois pôles de la connaissance dans les programmes européens : les pôles de production de la connaissance (la recherche), les pôles de diffusion de la connaissance (l'enseignement) et les pôles de transfert de connaissance (l'industrie). Le principe des clusters visait précisément à organiser la circulation entre ces trois pôles. Pour le reste, j'ai cru comprendre que le Grenelle de l'environnement avait permis de passer d'une accumulation de connaissances concernant l'isolation des bâtiments, à un programme ambitieux de réalisation de bâtiments énergétiquement plus efficaces. Des normes très strictes ont même été fixées aux horizons 2012 et 2020, ce qui rendra nécessaires très rapidement d'importants investissements.

La nouvelle politique industrielle

En 2003 a eu lieu, en France, à la faveur de la multiplication des projets de délocalisation, la prise de conscience de la nécessité de jeter les bases d'une nouvelle politique industrielle. Différents rapports (rapport Blanc, sur les clusters et les écosystèmes, rapport Beffa, ayant abouti à la création de la AII, etc.) ont alors été demandés et ils aboutissent à des recommandations différentes. Or, au lieu d'arbitrer entre ces différentes orientations, il a été décidé, avec des moyens limités, de toutes les adopter. Les pôles de compétitivité ont fait l'objet d'un enthousiasme formidable, lorsque l'appel à projets a été lancé. Nous avons été très agréablement surpris par l'éclosion de projets. Cela dit, il existe aujourd'hui 71 pôles de compétitivité, pour un budget annuel d'environ 750 millions d'euros, ce qui est dérisoire. A titre d'exemple, un seul pôle de compétitivité, à Hong Kong, a été doté de 4,5 milliards de dollars. Cela illustre bien notre péché mignon : nous produisons de nombreux rapports d'un bon niveau académique ; nous avons une excellente administration qui bâtit, sur la base de ces rapports, des outils formidables ; mais, on se rend compte, in fine, que l'on a construit des outils complexes qui n'ont pas permis d'atteindre les objectifs fixés. La solution est généralement apportée par le gouvernement suivant, qui redistribue alors les cartes. Malgré tout, un effort a été consenti dans le cadre du PCRD et de grandes plates-formes technologiques sont par exemple en train de voir le jour.

Che cosa rimane delle politiche industriali ?

Nadja — 2007-01-01T12:08:00Z

Paru dans L'Industria, rivista di economia e politica industriale, numero speciale 2007, il Mulino.

Abstract de l'article (en anglais) :

The paper starts from the concept of industrial policies, that has never been completely defined, in order to point out the failures, but also the prejudices concerning the vertical policies ; analysing the French history after the 2nd world war and the more recent European experience the author highlights on one side the difficulties of the national states in order to manage vertical policies and on the other side the European narrow-mindedness towards the industrial policy after a first interest for the technological colbertism.

The recent French experience a mixture of instruments (referred to different approaches) seems to be condemned to failure because unable to consider both the limited available resources and the different government levels (European, national, regional) in charge of the various measures of industrial policy. The future of the industrial policy could be found in a complex of political measures not only focused on specific industries or regions, but extended to a more effective improvement of the context in which firms are operating.

Voir en ligne : L'Industria

L'enjeu de l'énergie

Nadja — 2006-12-01T14:26:00Z

Rue Saint-Guillaume, revue de l'association des Sciences-Po, trimestriel, n°145, décembre 2006. Contribution d'Elie Cohen : "La régulation américaine et européenne des marchés de l'électricité", p. 35-37.

Lire la revue en PDF

Voir en ligne : Rue Saint-Guillaume

An industrial policy for Europe ? Context and concepts

Nadja — 2006-01-01T14:26:00Z

EIB Papers, Vol 11, n°1, 2006. Contribution d'Elie Cohen : "Theoretical foundations of industrial policy", p. 84-107.

Lire en ligne l'article d'Elie Cohen intitulé "Theoretical foundations of industrial policy"

Lire en ligne l'ensemble du volume

Voir en ligne : EIB Papers