Elie Cohen - directeur de recherche au CNRS, professeur à Sciences Po et membre du CAE

Communication

Après Seattle, comment gouverner la planète ?

Le Monde des Débats, décembre 1999.

Seattle, capitale du haute technologie et de la nouvelle économie, en état de siège, des manifestants venus du monde entier pour défendre des causes aussi différentes que la protection des baleines, la sidérurgie de Pittsburgh ou le fromage de brebis, des gouvernants désemparés : le cycle du Millénaire sensé relancer le processus de libéralisation de l’économie mondiale en a révélé les limites, il a favorisé l’émergence d’une société civile mondiale, il a en fait ouvert la question du gouvernement économique planétaire.

L’écart est en effet saisissant entre le cycle l’Uruguay qui battait son plein au début de la décennie et ce cycle du millénaire qui la clôt.

D’un côté, avec le Cycle de l’Uruguay, on assista à une négociation aux enjeux économiques et institutionnels considérables, puisqu’il s’agissait tout à la fois de baisser les tarifs douaniers et d’éliminer les pics tarifaires s’appliquant aux biens industriels, de libéraliser partiellement le marché des produits agricoles, de lancer un processus d’ouverture sur le marché des services, de mieux protéger la propriété intellectuelle et de doter le monde d’une organisation internationale, l’OMC, et d’un organe de règlement des différents (L’ORD). De l’autre, à Seattle, on hésita entre une négociation à géométrie variable avec un agenda minimum qui ne portait que sur l’actualisation des Accords de Marrakech dans le domaine de l’agriculture et des services, et un agenda maximum ouvert sur toutes questions susceptibles de susciter un accord unanime, qu’il s’agisse de la concurrence, de l’investissement, des clauses sociales, environnementales, ou sanitaires.

Et pourtant, il y a 10 ans, les négociations de l’Uruguay Round n’ont guère mobilisé le grand public. Nul Woodstock anti-mondialisation, nulle coalition des Eglises contre l’exacerbation des inégalités, nulle alliance dans les rues entre écologistes, cols bleus américains, mouvements consuméristes et paysans du Larzac. Il y a 10 ans, des hommes gris, technocrates de toutes origines se réunissaient, négociaient, transigeaient sous le regard des lobbies les plus puissants : ceux de l’agriculture intensive et de la culture subventionnée, pour ne citer que le cas de la France. Que s’est il donc passé au cours des 10 dernières années pour qu’une négociation de moindre importance économique, de moindre portée institutionnelle et intervenant dans un cadre économique plus apaisé ait suscité une opposition aussi violente de par le monde et produit à Seattle une bataille rangée digne du mouvement protestataire contre le guerre du Vietnam ? Un mot symbolise tous les maux pour les mouvements protestataires : mondialisation. Une institution internationale est en train de cristalliser tous les rejets : l’OMC. Un mouvement planétaire est en train d’organiser la résistance à la mondialisation, il s’agit de l’internationale des ONG.

De multiples travaux ont été menés sur la mondialisation depuis 10 ans ; leurs conclusions peuvent être résumées ainsi : 1/Les impacts de la mondialisation sur la croissance, l’emploi, les inégalités sont difficiles à isoler par rapport à ceux de la nouvelle révolution industrielle et de la déréglementation ; 2/Ce n’est pas tant la croissance des échanges qui fait la mondialisation que le développement des investissements directs, la concentration des grandes entreprises et la globalisation financière ; 3/Si le libre échange de la théorie n’est pratiqué nulle part, une politique protectionniste, même justifiée par des considérations stratégiques est sous-optimale. Mais ce ne sont pas ces considérations qui ont allumé le feu de la contestation .

La mondialisation a pris un visage pour les consommateurs lorsque les Etats Unis ont réussi à faire condamner l’Europe pour refus de consommer du boeuf aux hormones. Elle a pris un visage pour les écologistes quand le Gouvernement canadien s’est fait condamner par l’Alena parce qu’il avait édicté une disposition défavorable à une multinationale mais au nom d’un motif légitime : la protection de l’environnement. Elle a pris un visage pour les tiers-mondistes quand la politique d’aide aux pays les moins avancés producteurs de bananes de la zone ACP a été censurée à la demande des Etats Unis pourtant non producteurs de bananes mais au profit des multinationales américaines produisant en Amérique Latine.

Elle a pris un visage pour les défenseurs de l’exception culturelle lorsqu’avec l’AMI, l’OCDE a failli remettre en cause l’acquis chèrement négocié de l’Uruguay Round. Bref alors que 70% du commerce mondial reste un commerce de biens obéissant pour l’essentiel aux anciens accords tarifaires du GATT, que ne contestent ponctuellement, dans le secret des cabinets, que des lobbies spécialisés, des mesures marginales par leur effet économique mais à forte charge symbolique sont en train de bouleverser la règle du jeu.

Ce qui unit les contestataires peut être ainsi résumé 1/ la mondialisation ne profite pas à tout le monde (le PNUD l’atteste), les inégalités croissent entre nations et au sein des nations 2/ Des autorités à la légitimité démocratique contestable peuvent discuter du contenu de nos assiettes, de l’air qu’on respire et du sort des oeuvres de l’esprit 3/Nul rempart politique n’est dressé contre ce mouvement, d’où un sentiment de perte de maîtrise et une délégitimation d’élites de droite et de gauche également acquises à la mondialisation, c’est à dire ayant également rendu les armes face aux multinationales. Le problème n’est donc pas tant celui de la sécurité sanitaire (nos vétérinaires valent bien ceux de la FDA) ni celui de la protection de l’environnement (notre législation pro-Diesel est aussi nuisible que les additifs d’Ethyl Corp) ni même celui de l’exception culturelle (aucun dispositif protectionniste ne peut remplir les salles) c’est un problème de légitimité et de responsabilité démocratique c’est à dire un problème de Gouvernement.

Si l’on admet que dans un monde ouvert fortement interdépendant et où les peuples aspirent à la prospérité, la croissance des échanges va se poursuivre, si l’on admet par ailleurs que dans le cadre de la nouvelle division internationale du travail les pays développés seront de plus en plus exportateurs ou investisseurs dans des services et si l’on intègre l’aspiration des peuples à la diversité culturelle et au développement durable comment organiser une régulation planétaire équitable et efficace et quelle place tient alors l’OMC ?

Trois modèles embryonnaires de gouvernance planétaire sont envisageables. Le premier déjà à l’oeuvre consiste en une prolongation des tendances observées jusqu’ici. La gouvernance planétaire n’est pas organisée et les politiques menées se lisent ex post, elles sont le résultat des stratégies non coordonnées des organisations internationales, lesquelles forgent leur doctrines à partir des arrêts qu’elles rendent et des décisions qu’elles prennent. Ainsi l’OMC dont la constitution est rédigée en termes généraux mais qui dispose d’un organe de règlements des différends puissant élabore progressivement à travers sa jurisprudence le véritable code de conduite des Etats et des firmes en matière commerciale. Ce modèle de mondialisation libérale remet entre les mains de l’OMC le règlement de tous les différends sur les échanges alors que l’OMC n’est compétent qu’en matière marchande. L’OMC surchargé, risque d’être soumis à la pression continue de l’opinion internationale laquelle limitera de plus en plus les marges de manoeuvre des gouvernants.

Le deuxième proposé par Jacques Attali consiste en une transposition au niveau planétaire du modèle communautaire européen avec l’OMC comme équivalent de la Commission, un FMI rénové émetteur d’une monnaie mondiale comme équivalent de la BCE, une Banque Mondiale chargée d’égaliser les conditions de développement à travers l’équivalent des fonds de cohésion européens, un Parlement mondial expression du demos planétaire et un Gouvernement mondial fonctionnant sur le modèle du Conseil et dans l’attente J.Attali propose de stopper les négociations commerciales, de refuser toute libéralisation supplémentaire et de geler l’OMC. L’habileté du montage ne trompera personne : un petit 1/3 de vraisemblance, un bon 1/3 d’utopie et un gros 1/3 de conservatisme courtermiste n’ont jamais fait les bons cocktails. On ne peut défendre le droit au développement des pays les moins avancés et accepter les restitutions à l’exportation de la PAC, la fermeture des marchés des pays développés aux bien produits par les pays les moins avancés et l’exception sociale réclamée par les nations nanties.

Le troisième scénario enfin part de l’existant et essaie d’en réorienter le cours. Sa logique est simple : elle consiste à coordonner et à donner force égale aux organisations internationales aujourd’hui non coordonnées et qui traitent du commerce, de la culture, du travail, de la sécurité sanitaire ou de la finance. Lorsque les normes de l’OIT s’imposeront dans les négociations commerciales, lorsque la Banque mondiale coordonnera son action avec celle du FMI, lorsque l’Unesco sera capable de donner un contenu à la diversité culturelle, lorsqu’une organisation internationale portera les enjeux environementaux, alors l’OMC devra intégrer ces acquis comme elle commence déjà à le faire avec l’accord SPS sur la sécurité alimentaire, et l’ORD ne pourra plus arbitrer les conflits sur la seule base de l’universel marchand, il devra tenir compte de critères sociaux, écologiques, culturels. On pourra alors d’autant plus faire confiance à la société civile mondiale en formation.

Faute de quoi la victoire des ONG à Seattle marquera non pas la naissance d’une société civile mondiale pesant sur les choix des premières instances de gouvernance mondiale mais une poussée populiste qui aura contribué à rendre l’échange plus difficile, moins régulé et donc plus inégal.

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