Elie Cohen - directeur de recherche au CNRS, professeur à Sciences Po et membre du CAE

Communication

La trappe politique européenne

Le Monde des Débats, mai 1999.

Depuis l’arrivée au pouvoir du Gouvernement Schroeder le débat de politique économique européen a pris un singulier tournant : la nouvelle Allemagne exerce une pression continue sur la Banque Centrale européenne pour qu’elle baisse ses taux et facilite la relance, elle entend promouvoir des startégies coopératives en matière budgétaire, fiscale et sociale même au prix d’une moindre rigueur, elle se fait enfin la championne d’un nouvel ordre monétaire international basé sur des taux de change controlés (méthode dite des « target zones »). La France qui jusque là tous gouvernements confondus tenait le discours du volontarisme politique contre l’intégrisme monétariste des banquiers centraux se trouve curieusement prise à contre pied à la fois séduite par le ralliement allemand à ses thèses et effrayée à l’idée que ce discours puisse être entendu par la Banque Centrale qui ne manquerait alors de réagir en différant des baisses de taux tant attendues au nom de sa sacro-sainte indépendance.

Même si ce débat est pour partie circonstantiel, l’alternance allemande est en effet récente et tous les observateurs s’accordent à noter l’impréparation du nouveau Gouvernement et l’amateurisme des nouvelles équipes, il n’en porte pas moins en germe les conflits de politique macro-économique à venir. La construction européenne après l’introduction de l’Euro repose sur une tension voulue entre la Banque centrale fédérale maitresse de la politique monétaire et les 11 pays européens maitres de leurs politiques budgétaires nationales. Les crises à répétition des 18 derniers mois en asie, au japon, en Russie, au Brésil ont fini par freiner la croissance européenne, les autorités nationales ont donc légitimememnr réclamé un assouplissement de la politique monétaire en phase avec ce qui s’était fait aux Etats Unis. La Banque Centrale européenne a alors fait valoir que les taux d’intéret étant bas, que le chomage européen étant d’origine structurelle et que les Gouvernements nationaux relachaient leur effort en matière de maitrise des dépenses publiques, seules des réformers structurelles étaient à même de relancer les économies et de les placer sur un sentier durable de croissance. Ainsi commence à se développer un équilibre non-coopératif en matière de policy mix (combinaison des armes budgétaire et monétaire)qui illustre comme l’a rappelé Christian de Boissieu le dilemme du prisonnier. Si tel était le cas à savoir s’il y avait 1/volonté délibérée d’organiser la tension entre deux ordres de politiques et deux types d’autorité 2/pratique obsessionnellement anti-inflationniste de la Banque Centrale et laxisme budgétaire congénital des gouvernements nationaux, 3/contexte déflationniste justifiant une baisse rapide des taux alors il faudrait conclusre que l’équilibre institutionnel actuel est instable et que faute d’une convergence politique autour d’un modèle fédéral les crises se multiplieront.

Considérons chacun de ses points successivement.

Le pacte de stabilité de Dublin confirmé à Amsterdam est un dispositif de police budgétaire qui encadre les déficits autorisés, instaure un système de pénalités pour les contrevenants et définit une procédure de consultation pour apprécier le caractère « exceptionnel » d’un déficit.Le pacte de stabilité n’est donc pas une politique budgétaire coopérative et encore moins une politique budgétaire commune, c’est plus simplement un dispositif anti-inflationniste quasi-automatique qui vient compléter les armes dont dispose la banque centrale indépendante. Il est clair qur les autorités constituantes ont voulu à la fois la banque centrale indépendante et l’encadrement des déficits budgétaires. Cette tenaille politique avait une double vertu : rassurer les Allemands sur la rigueur de l’engagement anti-inflationniste des européens et notamment de ceux du Sud et créer une pression extérieure forte à la maitrise de la dépense et de la dette publique. Ce système de contrainte exterieure fabriquée par des autorités nationales souveraines réunies en Conseil européen prolonge la logique des critères de Maastricht qui a permis la consolidation budgétaire française ou suédoise, et la sortie de la « deuxième division » de l’Italie et de l’Espagne . Du reste si l’on cherchait une confirmation puissante de la logique à l’oeuvre, il suffirait de rappeler ici que dans la programmation à moyen terme de la dépense publique à laquelle viennent de se livrer les ministères des finances nationaux, tous annoncent des objectifs ambutieux de réduction du ration de déficit des finances publiques. Seule la France socialiste qui limite pourtant la progression de la dépense publique de 0,3% par an ! fait figure avec l’Allemagne social-démocrate de mauvais élève.

Y-a t-il risque de déflation ou à tout le moins de ralentissement économique dans l’ensemble européen et la politique monétaire peut elle y remédier ? A l’inverse le chômage européen ne relève t il que d’un traitement structurel ? Telles sont les questions qui peuvent permettre de trancher dans la polémique qui oppose banquiers centraux et gouvernements nationaux. La réponse est simple et ne souffre guère d’ambiguité. Le ralentissement économique concerne l’ensemble de l’Eurolande, les différences de taux de croissance tiennent à la plus ou moins grande exposition à la grande exportation et à l’importance de l’effet de ratrapage de la consommation des ménages. Dans un tel contexte la politique monétaire est efficace. S’agissant du chômage, la composante conjoncturelle est incontestable dans un pays comme la France. Mais la composante structurelle est plus importante encore dans des pays comme l’Allemagne ou la France, qui connaissent un coût du travail non qualifié trop élevé et une moindre fléxibilité qu’aux Pays Bas ou au Royaume Uni. On comprend donc la demande des Etats d’un relachement de la politique monétaire et les rappels à l’ordre de la Banque Centrale qui ne peut que constater la lenteur avec laquelle les réformes structurelles du marché de l’emploi sont menées.

Comment sortir alors de cette « trappe politique » de ce dialogue de sourds institutionnalisé où nul n’a tout à fait raison, ni tout à fait tort mais où le résultat d’ensemble en termes de policy mix est sous optimal.

Pour répondre à cette question il faut distinguer les horizons, être clair sur l’imputation des responsabilités et ne pas négliger les effets conjoncturels. Commençons par le plus simple.

Les maladresses de Mr Lafontaine, les accords sociaux généreux arrachés par l’IG Metal, le relatif relachement de la discipline budgétaire de pays comme la France ou l’Allemagne expliquent que dans un contexte où le dollar est fort et où la consommation est vigoureuse la BCE ait décidé de différer des baisses de taux qui interviendront d’ici fin Juin. Au delà de cet horizon court, la tension entre institutions est appelée à durer, nulle évolution vers le fédéralisme budgétaire n’est envisageable à moyen terme. Cette tension est de surcroit utile, elle est l’ingrédient essentiel des réformes structurelles. Il n’en résulte pas pour autant que les institutions obéissent à l’image caricaturale qu’elles donnent parfois d’elles mêmes. La Banque Centrale en particulier n’a aucun intérêt à poursuivre une politique inadaptée de lutte contre l’inflation quand le niveau d’activité baisse, elle ne le fera donc pas. La réforme structurelle est sans doute plus facile en période de croissance , on comprend donc la réticence des gouvernements à faire des réformes sociales drastiques ou même à limiter sérieusement la dépense budgétaire quand la croissance s’affaiblit. Mais à l’inverse si au sein de l’espace européen certains pays font preuve d’audace, il est illusoire de croire que les pays les plus dépensiers et les plus gaspilleurs pourront au nom de l’harmonisation fiscale européenne demander une convergence vers de hauts niveaux d’imposition. Enfin plus l’Europe s’intègre, plus il sera difficile aux élites politiques nationales de se défausser de leurs responsabilités sur les technocrates bruxellois ou les ayotallahs de la banque centrale car alors c’est toute la construction européenne qui est mise en péril.

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