Elie Cohen - directeur de recherche au CNRS, professeur à Sciences Po et membre du CAE

Communication

Telecom : L’an 1 de la dérégulation

L’Expansion, janvier 1999.

pour L’Expansion, janvier 1999.

Il y a un an le secteur des telecom était ouvert à la concurrence. Une loi en avait fixé le cadre réglementaire. Une Autorité de régulation indépendante, l’ART, avait été créée pour gérer la transition du monopole vers le marché. Dans la même temps et au nom des alliances industrielles nouées par France Telecom (FT), le processus de privatisation était amorcé. Un an après, l’opérateur historique vole de succés en succés, Vivendi peine à atteindre ses objectifs, Suez- Lyonnaise fait de la figuration et Bouygues a jeté l’éponge dans le téléphone fixe, l’ART est sous les feux croisés d’un Ministre qui use de ses prérogatives et de nouveaux entrants qui piaffent aux portes d’un Eldorado qui n’est pas au rendez vous. La France serait elle alors définitivement récalcitrante à la régulation, n’accepterait-elle que deux états stables le monopole administratif consacré par le Conseil d’Etat et la concurrence pure matinée de privilèges octroyés ? La réponse tient en deux phrases. Voulant concilier service public et concurrence, autorité politique du ministre et concession à un air du temps propice aux autorités indépendantes, adaptation progressive du monopole et accueil de nouveaux entrants, le législateur a adopté un cadre législatif déséquilibré voire inadéquat. Mais une autorité de régulation indépendante, même mal dotée et mal constituée, dès lors qu’elle est aiguillonnée par les nouveaux entrants, qu’elle peut mobiliser le Conseil de la Concurrence et que ses décisions sont ultimement validées par l’ordre judiciaire a vocation à étendre ses pouvoirs et à asphyxier l’autorité politique traditionnelle.

L’objectif du législateur français de 1996 n’a certes pas été la déréglementation accélérée du secteur. La réaffirmation du caractère indépassable du « service public à la française » et la volonté de préserver l’opérateur historique sont premiers. L’instauration de la concurrence est même davantage présentée comme une concession à l’esprit européen que comme une mesure servant l’intérêt du consommateur. La rédaction de la Loi du 26/7/1996 est ainsi faite que chaque avancée en matière de libéralisation est équilibrée par la réaffirmation d’un principe de service public qui vient en atténuer formellement la portée. Le partage des compétences entre le Ministre et l’ART illustre cet équilibre. Il est formellement favorable au ministre puisque celui-ci délivre les autorisations d’opérateur, contrôle le service public et approuve la politique tarifaire de FT, alors que l’ART se contente d’instruire les dossiers, de contrôler l’application des règles et d’arbitrer dans les litiges relatifs à l’interconnexion. Mais dans la pratique l’usage fait du pouvoir d’interprétation qui lui est laissé dans des domaines décisifs comme l’interconnexion, les conditions d’exploitation des services de téléphone sur le câble etc.... fait que L’ART qui est par ailleurs dotée de pouvoirs de sanction (amendes ou retrait de licences), exerce un réel pouvoir. Depuis le 1/1/98 , on peut observer les effets des choix discrétionnaires de l’ART, du conflit d’orientations entre Gouvernement et ART et de l’éventuelle « capture » du régulateur par les régulés. Parmi les décisions rendues par l’ART, il en est quatre qui permettent de faire le point. En prévoyant des licences d’opérateurs de réseau (L33-1) et d’opérateurs de service (L33-4) et surtout en décidant de coûts d’interconnexion différenciés selon le niveau du reseau auquel se fait l’injection de trafic (commutateur d’abonné, simple et double transit), le législateur puis le régulateur ont de fait choisi une configuration concurrentielle favorisant les opérateurs alternatifs intégrés au détriment des simples revendeurs de minutes de trafic. Mais sitôt posé, ce principe a été violé par l’ART qui a accordé des licences d’opérateurs et même les fameux préfixes à un chiffre ( le « 3 » le « 2 » le « 5 ») à des opérateurs qui de fait ne jouaient pas le jeu. Cette question du niveau des coûts d’interconnexion et surtout de l’écart à maintenir entre commutation simple transit et commutation d’abonné reste cruciale encore aujourd’hui.

Mais ces coûts d’interconnexion ne déterminent que le premier terme de l’équation économique, c’est l’Etat qui en approuvant la politique tarifaire de FT définit un tunnel économique de viabilité pour les nouveaux entrants. Que se passe-t-il en effet si l’ART baisse les coûts d’interconnexion et si en même temps FT baisse ses prix dans les activités ouvertes à la concurrence ? L’ensemble des prix des services de télécommunications baisse mais en même temps l’écart de marge rétrécit entre opérateurs intégrés et simples revendeurs de services, ce qui asphyxie les opérateurs qui investissent dans les infrastructures. Dans cette configuration seuls survivent les opérateurs de niches comme Colt ou Worldcom ou les revendeurs de minutes de trafic comme les distributeurs (Kertel du groupe Pinault).

Plus généralement la baisse du panier de tarifs de FT (Indice des prix - 4,5%) combinée avec la hausse de l’abonnement, la stabilité du local où il n’y a pas de concurrence aboutit mécaniquement à exercer la pression maximum sur les communications longue distance. Pour peu que la baisse ne soit pas uniforme mais ciblée sur un type de service ou de clientèle et alors c’est toute l’économie de l’opérateur alternatif qui est en péril. Le résultat combiné des décisions sur l’interconnexion, sur les préfixes, sur les tarifs de FT et sur le ciblage des consommations par FT aboutit à un système concurrentiel anémié organisé par un régulateur que l’on pourrait qualifier de « capturé » par l’opérateur dominant si dans d’autres domaines l’ART ne compensait un arbitraire par un autre.

L’affaire Internet sur le cable fournit un parfait exemple d’un avantage indu donné aux nouveaux opérateurs sur la base d’une spoliation de l’opérateur dominant. Spoliation elle même rendue possible par l’absence d’articulation entre régulation du cable et du téléphone et surtout par une législation baroque des activités de vidéotransmission. De quoi s’agit-il ? Sur des réseaux qui n’avaient pas été prévus à cet effet, notamment en termes de sécurisation, et qui ont coûté près de 25 milliards de francs, FT a été sommé de mettre à niveau et à disposition ces réseaux au profit de ses concurrents pour le Franc symbolique. Ainsi le régulateur public organise au profit d’acteurs privés, comme Suez Lyonnaise ou Vivendi, une prédation de l’investissement réalisé par l’opérateur public ! C’est en vertu du même principe que FT freine aujourd’hui ses investissements dans l’ADSL de peur de se voire obligée d’ouvrir le réseau local à perte au profit de concurrents qui viendraient la concurrencer sur les services hauts débits.

Ce bilan, somme toute médiocre, ne doit pas toutefois conduire à des conclusions erronées, le pouvoir en expansion est clairement celui du régulateur, ne serait ce que pour une dernière raison : la régulation dépolitise et technicise la politique publique sectorielle, elle privatise la gestion sociale d’une fraction de la fonction publique. Les autorités politiques y trouvent donc leur compte.

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