Elie Cohen - directeur de recherche au CNRS, professeur à Sciences Po et membre du CAE

Communication


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Économie européenne

Les leçons de Galileo

Telos, 4 décembre 2007.

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Le spectacle donné par la Commission, le Conseil et le Parlement européens pour boucler le financement de Galileo fait irrésistiblement penser aux marathons agricoles. Tout y est : les négociations de la dernière heure qui durent des années, les ultimatums non suivis d’effets, les tractations infinies avec tel ou tel ministre national agrippé à son drapeau et aiguillé par son lobby catégoriel favori et à l’arrivée l’horloge arrêtée pour passer les derniers compromis qui dénaturent le projet initial. Et pourtant s’il est un projet qui incarnait le meilleur de l’esprit européen c’était bien Galileo. Pourquoi donc ce projet emblématique de la stratégie de Lisbonne s’est-il mué en symbole des impuissances européennes ?

Ce système mondial de navigation par satellite a été conçu pour des besoins civils, mais aussi pour des applications de service public. Ce projet d’initiative européenne a été d’emblée ouvert à la coopération internationale. Ce projet, enfin a été initié par la Commission Européenne et l’ESA, mais il devait être exploité sur de strictes bases commerciales.

Politiquement, Galileo a été plébiscité par les tenants de l’Europe puissance et par les partisans de l’Europe espace de marché puisqu’il permettait de s’affranchir de la dépendance à l’égard des USA pour les applications sécuritaires, et qu’il était financé et géré aux 2/3 par des intérêts privés dans le cadre d’une concession.

Techniquement, le système Galileo est une infrastructure transeuropéenne de radionavigation composé d’une noria de 30 satellites en orbite à 24 000 km d’altitude avec un réseau de stations au sol devant fournir des données gratuites de géolocalisation type GPS, mais aussi des données plus précises pour le guidage des transports et même des données cryptées pour des usages publics de sécurité (services d’urgence transports de matières dangereuses et éventuelles applications militaires). Economiquement, Galileo est un projet industriel qui offre aux acteurs du secteur des aides au développement de nouveaux produits et services, des marchés pour une décennie, des sources de revenus récurrents dans un domaine où les investissements initiaux sont particulièrement lourds. D’après les études de la Commission, ce service doit contribuer à la création de 120 000 emplois, il doit générer 200 milliards d’euros de CA et être utilisé par 3 milliards de récepteurs.

C’est enfin un domaine où devait être expérimentée une nouvelle gouvernance articulant agence spécialisée (l’ESA), Commission européenne et industriels du secteur. Pourquoi donc ce projet emblématique de la stratégie de Lisbonne s’est-il mué en symbole des impuissances européennes ? Entre l’impulsion initiale donnée en 2001, et les compromis de cette fin 2007, trois projets se sont succédés.

Galileo 1 naît d’une triple volonté : stratégique, technologique et économique. Il s’agit tout à la fois de faire pièce à l’hégémonie américaine dans la radionavigation par satellite (système GPS), de favoriser le développement de technologies duales et de saisir une opportunité sur un marché à fort potentiel de croissance.

Pour les Français ce programme spatial de navigation dont certes 90% des utilisations sont civiles présentait un intérêt particulier car il comportait des capacités militaires. Avant l’existence de Galileo, tous les systèmes de guidage des missiles français étaient dépendants du système américain GPS. Pour ne plus dépendre d’une autorité politique étrangère pour la navigation de ses missiles, il était donc vital de développer un système alternatif européen.

Cet attrait militaire revendiqué par les Français a suscité l’opposition des Etats-Unis qui entendaient préserver leur monopole stratégique et technologique et une opposition farouche des Britanniques qui refusaient ce symbole d’une Europe autonome en matière de Défense. De plus dans leur hostilité au projet les Britanniques se sont posés en défenseurs du contribuable européen à qui on voulait imposer un investissement ruineux pour un service offert gratuitement par les Etats Unis.

A ces débats sur le découplage stratégique euro-américain et la protection du contribuable européen est venu se superposer un débat plus classique sur la répartition du plan de charge industriel. En effet les projets de l’Agence spatiale européenne sont fondés sur le principe du juste retour : les pays qui financent ont droit au prorata de leur participation à un volume de retombées industrielles. Une bataille italo-allemande va faire rage et retarder le projet.

Un triple compromis est finalement forgé. 1/ Galileo est un projet civil mais comporte une boîte noire « service public » dite PRS (Public Regulated Service) qui permettra aux pays qui le souhaitent de développer des applications militaires. 2/ Les Allemands et les Italiens trouvent un point d’équilibre dans le partage de la charge industrielle notamment pour les stations de réception au sol. 3/ Le projet est copiloté par la Commission et l’ESA et doit être géré à terme par une structure privée. Sur le papier tout avait été prévu : la Commission définissait les objectifs du programme, l’ESA était responsable de la définition technique et l’entreprise commune Galileo devait financer l’essentiel du projet et sélectionner l’opérateur commercial. Le passage du papier à la réalité va se révéler impossible.

En effet, le Galileo Joint Undertaking (GJU) qui pilote le projet (Commission, ESA, Industriels) ne parvient pas à mener à bien ses appels d’offres et les gouvernements manifestent une hyper-sensibilité dès qu’ils perçoivent un risque d’affaiblissement de leurs champions nationaux. Les Allemands en particulier qui ne veulent pas d’une domination française à travers l’ensemble Thales-Alcatel-EADS insistent pour que plusieurs consortia soient en compétition. Incapable de trancher entre les deux consortia en compétition (Inavsat et Eurely) les autorités européennes demandent aux concurrents de s’entendre et de se partager les marchés, à charge pour eux de partager aussi les risques et les financements.

Le 27 juin 2005 le GJU décide d’accorder la concession aux deux consortia fusionnés qui avaient réussi à proposer une offre conjointe. Galileo change de nature, le projet devient un partenariat public privé (PPP), la puissance publique européenne s’allie à un consortium industriel pour lancer un service marchand à très fort potentiel, le premier apporte l’ingénierie politique et des crédits de R&D, le second apporte les 2/3 du financement la compétence industrielle et le talent commercial. Mais le consortium industriel de huit entreprises européennes (Thales Alcatel-lucent (Fr) Hispasat (Espagne), Immarsat (UK) Aena & Finmeccanica (ital) DT et EADS) va se révéler incapable de s’entendre et de boucler le financement. Trop d’intérêts contradictoires, trop de doutes sur la viabilité du marché, trop d’incertitudes sur les perspectives de marché ! Lassée des tergiversations des membres du consortium incapables de se mettre d’accord sur les financements et même sur les perspectives de marché, la Commission européenne finit par retirer le contrat de construction au consortium au profit d’un financement intégralement public de 2,4 milliard d’euros. Exit le PPP. Exit Galileo 2. Entretemps toutefois un milliard d’euros a été engagé par l’Union Européenne, l’ESA et les Etats les plus intéressés au projet (Allemagne-Italie) pour lancer une pré-série de trois satellites sur les 30 prévus. Entretemps également des coopérations avec la Chine, Israël et divers autres Etats ont été signés. Les Etats-Unis, après avoir combattu le projet, s’y sont ralliés en échange d’un accord d’interopérabilité et de mise à disposition réciproque des services de radionavigation.

L’Europe en quête désespérée de projets concrets capables d’illustrer une volonté commune de promouvoir le développement ne peut abandonner Galileo et ce d’autant qu’au même moment, les économies de la Politique agricole commune permettraient de financer rapidement sur fonds communautaires les 2,4 milliard d’euros nécessaires. Galileo 3 peut renaître sur ces bases et même soulever l’enthousiasme. Il va à nouveau buter sur deux obstacles.

Les autorités allemandes vont en effet s’opposer à un financement communautaire qui risquait de ne pas produire les retombées industrielles escomptées. Pour M. Tiffensee, ministre allemand des Transports, les excédents de la PAC doivent être rendus aux Etats et en particulier à l’Allemagne, contributeur net au budget européen. La Commission européenne doit renoncer à l’appel d’offres pour l’attribution des quatre lots du projet car les entreprises allemandes, moins puissantes que les grandes entreprises européennes, risquent d’être battues. Un compromis est néanmoins élaboré, qui vise à garantir aux entreprises allemandes une part significative du gâteau. Le principe en est le suivant : Galileo est morcelé en six lots, aucun groupe ne peut avoir plus de deux lots, et tout bénéficiaire d’un lot doit en rétrocéder 40% en sous-traitance. Ce compromis, après avoir été rejeté par la partie allemande, est finalement adopté. Quels enseignements tirer de cette longue gestation d’un projet européen qui se voulait exemplaire ?

S’agissant de la construction européenne, censée repartir de l’avant dès lors que des projets concrets, porteurs de croissance sont adoptés, force est de constater qu’il a fallu plus de cinq ans pour aboutir à une position commune alors que la dépense communautaire était de l’ordre de 2,5 milliards d’euros !

S’agissant du projet économique, le constat est plus sombre. Certes les industriels européens vont disposer de subventions, de marchés publics, ils vont pouvoir maîtriser une nouvelle technologie, mais ils ne s’engagent ni sur la réalité du marché, ni sur un plan d’affaires. Galileo est donc davantage une plateforme technologique financée sur fonds publics qu’un projet industriel.

S’agissant enfin de l’émergence de champions européens dans les secteurs de la Défense et de l’électronique professionnelle, le constat est accablant : les patriotismes économiques se sont déchaînés et la Commission, pour sauver le projet, a accepté d’affaiblir les groupes européens intégrés pour satisfaire les demandes de gouvernements nationaux protecteurs de leurs PME.

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