Elie Cohen - directeur de recherche au CNRS, professeur à Sciences Po et membre du CAE

Communication

Le programme commun de la France : Energie, miser sur la diversité

Le Nouvel Economiste, 22 décembre 2006.

Par Pierre-Noël Giraud, professeur d’économie à l’Ecole nationale supérieure des mines de Paris / ParisTech Réservée à une poignée d’experts, hauts fonctionnaires et industriels, l’énergie ne devait pas faire l’objet d’un véritable débat dans cette campagne. C’était sans compter sur les enjeux climatiques.

Dans les débats électoraux à venir, quelles seront, en matière énergétique, les questions consensuelles et celles qui font débat ? Les politiques d’approvisionnement pétrolier et gazier font consensus. La libéralisation des marchés européens de l’électricité et du gaz, ainsi que le devenir, dans ce nouveau cadre, de nos entreprises publiques nationales EDF et GDF, ont fait l’objet de controverses. Néanmoins, sur l’essentiel, à savoir la décision de s’engager dans un processus de construction d’un marché européen concurrentiel de l’électricité et du gaz, il y a eu consensus entre les partis susceptibles de diriger un gouvernement (PS et UMP). Quant à la question du changement climatique, qui est cruciale pour l’avenir énergétique, elle fait l’objet de beaucoup de déclarations, mais assez peu de politiques, en dehors de ce qui est strictement nécessaire pour atteindre les objectifs modestes acceptés par l’Union à Kyoto.

Si bien qu’en ce domaine aussi il est pour l’instant difficile de discerner des positions nettement différentes. Si, comme certains indices semblent le montrer, les opinions publiques commencent à se saisir de la question du changement climatique, il n’est pas certain que l’absence actuelle de débats et de programmes concrets pour l’après-Kyoto puisse se prolonger.

Le contexte : un doublement des prix du pétrole brut

Nous sommes entrés dans une nouvelle période de l’histoire des prix du pétrole. Avant 1973 le prix, contrôlé par les « sept sœurs », a été maintenu à un niveau tel que le pétrole s’impose dans tous les usages énergétiques, des grosses chaudières de centrales électriques jusqu’aux carburants. En prenant le pouvoir sur les prix en 1973, l’Opep décide de les porter à un niveau quatre fois plus élevé. Elle accepte donc l’abandon progressif du pétrole dans les usages sous grosses chaudières, au profit du charbon et du gaz. Un comportement classique d’oligopole : produire et vendre moins, mais plus cher. Le niveau de prix maintenu après le premier choc pétrolier était en fait adéquat à cet objectif. Mais l’Opep cède cependant à la tentation, à l’occasion de la révolution iranienne et de la guerre Iran-Irak, de doubler encore le prix en 1979-1980. Entre 1980 et 1986, elle constate que c’est un mauvais calcul : la demande adressée à l’Opep diminue régulièrement, la réduction pesant essentiellement sur l’Arabie saoudite. Celle-ci cesse de jouer le jeu en 1986 et impose un prix situé autour de 25 $ par baril. Ce niveau fait consensus jusqu’à la fin des années 90.

Face à une demande asiatique très soutenue, et à l’approche du « peak oil », c’est-à-dire du moment où la production de pétrole brut conventionnel pourrait commencer à décliner (les experts le situent désormais entre 2015 et 2030), il semble que l’Opep ait décidé de passer à l’étape suivante : fixer le prix moyen du pétrole, au-delà des fluctuations de marché et des crises d’origine politique, à un niveau où des carburants de substitution commencent à pénétrer dans le système énergétique mondial. Ce niveau est environ deux fois plus élevé que le précédent, entre 50 et 60 $ le baril. Il va dépendre du coût des émissions de CO2 qui pèsera sur la fabrication des carburants de substitution à partir de biomasse ou de charbon.

Ce nouveau doublement des prix du pétrole brut est tout à fait supportable par l’économie mondiale. Cependant, comme ce fut le cas lors des précédents chocs pétroliers, il ponctionne lourdement les pays les plus pauvres. Lorsque le prix du pétrole passe de 25 à 50 $ le baril, la rente pétrolière des gouvernements de l’Opep augmente de 270 milliards de $ par an, alors que la totalité de l’aide publique au développement est de 80 milliards de $ par an. On observera avec intérêt comment les gouvernements de l’Opep qui se disent favorables aux pauvres vont utiliser une rente pétrolière supplémentaire qui représente 3,5 fois l’aide publique au developpement... L’augmentation des prix du pétrole soutient par ailleurs la réduction de l’intensité énergétique de la croissance mondiale, ce qui est indispensable pour maîtriser le changement climatique. Tel est donc le contexte le plus probable des politiques pétrolières à venir.

En matière de sécurité des approvisionnements pétroliers, ce que le gouvernement français et l’Union européenne peuvent faire reste classique et ne semble pas faire débat. Leurs pouvoirs sont d’ailleurs assez limités. En ce domaine, la diplomatie est importante, or ce sont les diplomaties américaines (au plan global) et asiatiques (en Afrique et en Amérique latine) qui mènent la danse. Il en est de même pour l’approvisionnement en gaz naturel de l’Europe, qui est aux mains d’une part de grandes sociétés pétrolières et d’électricité-gaz européennes (EON en particulier, mais GDF a des ambitions) et d’autre part des gouvernements d’un petit nombre de pays : Russie, Algérie. Ici aussi la sécurité des approvisionnements passe par la diplomatie et la diversification des sources. L’Europe, qui va faire un usage croissant de gaz importé, a donc intérêt à renforcer ses capacités d’importation par méthanier et les exportations de gaz liquéfié par voie maritime dans le reste du monde. Ceci contribuera à unifier progressivement les marchés régionaux du gaz en un marché véritablement mondial qui absorbera mieux des crises locales affectant la production.

La libéralisation de l’électricité et du gaz au milieu du gué

L’ouverture du capital d’EDF et la fusion EDF-Suez ont suscité des joutes oratoires entre une droite divisée et une gauche soutenant, sans grande conviction, les syndicats des entreprises. Mais en réalité sur le fond, c’est-à-dire sur la décision prise en 1996 à l’unanimité du Conseil européen de créer un marché européen unique et concurrentiel de l’électricité et du gaz, on constate un consensus entre les partis de gouvernement. Le processus a été lancé. Nous sommes maintenant au milieu du gué. Un certain nombre de parlementaires français, de l’actuelle majorité comme de l’opposition de gauche, ont alors récemment découvert, ou feint de découvrir, que la construction d’un marché européen de l’électricité n’est pas forcément la meilleure affaire possible pour les consommateurs français ! Dans l’Europe des systèmes électriques nationaux, deux zones bénéficiaient de l’électricité la moins chère : la France grâce au nucléaire, la Scandinavie grâce à l’hydraulique. Si l’on construit un marché européen de l’électricité, le prix de gros de l’électricité va s’aligner en tendance sur le coût de développement des nouveaux moyens de production en Europe. Ces nouveaux moyens de production sont des centrales à gaz à cycle combiné, qui vont payer des taxes probablement croissantes sur leurs émissions de CO2. Un écart se creuse donc entre ce prix de référence européen et les coûts de production d’EDF. Dans le système antérieur de marchés nationaux assez cloisonnés, cet écart bénéficiait principalement aux consommateurs français d’électricité. Dans le système actuel, si ne subsistaient pas des tarifs réglementés sur une très large part de ses ventes en France, les profits d’EDF exploseraient. Ces parlementaires, très mal informés ou faussement naïfs, découvrent aujourd’hui le problème et réclament que la rente nucléaire « française » bénéficie aux consommateurs français.

C’est pourquoi nous sommes véritablement au milieu du gué : on ne peut pas prôner la compétition et maintenir durablement des tarifs administrés. Le prochain gouvernement devra décider soit de revenir franchement en arrière vers un système national de monopole réglementé, soit d’aller de l’avant et donc de supprimer progressivement tous les tarifs et de soumettre l’ensemble des consommateurs aux prix d’un marché qui sera compétitif (du moins espérons-le, car c’est la seule justification de la libéralisation) et qui, comme sur tout marché compétitif de commodités, sera volatil.

Aucun parti susceptible de gouverner ne propose de revenir en arrière à un système de monopole national réservant aux seuls consommateurs français le bénéfice de la rente nucléaire, qui sauf accident nucléaire devrait continuer à augmenter en raison de la lutte contre le changement climatique. Entre ces partis, il semble bien qu’il y ait consensus sur le fait que si on est européen, on ne peut gagner sur tous les tableaux. La construction de l’Europe favorise certains pays plus que d’autres dans certains domaines et peut même en défavoriser dans certains cas. On ne peut pas accepter la politique agricole commune et refuser le marché européen de l’électricité parce que l’une nous avantage et l’autre pas.

Certes, pour aller de l’avant, diverses options s’offrent à nous. Que doivent faire les régulateurs pour assurer, dans un marché libéralisé dont les prix fluctuent, que les industriels investissent à temps en production, transport et distribution pour éviter les pannes ? Pour sa part, le gouvernement français a mis en place un mécanisme de surveillance de la sécurité du système électrique, la « Programmation pluriannuelle des investissements ». Mais avec l’intégration croissante des marchés en Europe, le mécanisme doit être européen, comme l’a prouvé la panne du 4 novembre 2006 : que faire à ce niveau ? Faut-il aller, et à quel rythme, vers un réseau de transport et un régulateur unique européen ? Faut-il ouvrir ou pas les concessions de distribution à la concurrence (c’est ce qu’aimeraient certains acteurs, pour pénétrer sur ce marché et pour proposer aux collectivités locales une offre intégrée : eau, assainissement, déchets, électricité, gaz, etc.) ? Faut-il favoriser un seul industriel européen puissant d’origine française (fusion EDF-GDF), quitte à risquer des problèmes d’absence de compétition sur le territoire français, ou organiser un duopole EDF-(GDF+ Suez + X ?) sur le territoire ? Faut-il pousser EDF à faire de la France un « château d’électricité nucléaire » pour l’Europe et pousser RTE à augmenter les capacités d’exportation, ou aider EDF à débloquer le nucléaire dans d’autres pays de l’Union ? Etc. L’architecture finale du système électrique et gazier européen est en effet loin d’être entièrement décidée et il existe de nombreuses options. Mais la décision de changer de système ayant déjà été prise, on peut considérer toutes ces questions, certes importantes, comme essentiellement techniques et n’engageant plus de choix politique significatif.

Le climat, nouvel arbitre des débats énergétiques

Quant au changement climatique, qui est aux trois quarts dû à l’émission de CO2 venant de la combustion des ressources énergétiques fossiles, les seuls objectifs du gouvernement français sont ceux du protocole de Kyoto, qui se traduit pour la France par un engagement à stabiliser ses émissions de gaz à effet de serre de la période de 2008-2012 au niveau de ce qu’elles étaient en 1990. Un objectif qui devrait pouvoir être atteint avec un simple renforcement des politiques classiques de maîtrise de l’énergie, d’autant que les prix élevés du pétrole du gaz et de l’électricité la favorisent.

Or on sait que pour maîtriser le changement climatique, il faudrait que les pays riches divisent par quatre leurs émissions par habitant d’ici 2050. C’est un enjeu d’un tout autre ordre de grandeur. Jusqu’à présent, aucun parti politique n’a expliqué comment il entendait s’y prendre. Les succès médiatiques du film de Al Gore, du rapport de Sir Nicholas Stern et du journaliste Nicolas Hulot, sont peut-être le signe que l’opinion publique est en train de changer sur la question climatique. Gardons-nous cependant d’un optimisme prématuré.

En bref, la politique énergétique est en France, depuis la guerre, le domaine réservé d’un petit nombre de hauts fonctionnaires étroitement liés à des scientifiques et des industriels, depuis les légendaires « émirs de la République », les Guillaumat, Giraud, Boiteux, jusqu’à leurs successeurs actuels. Dans l’ensemble, ils ont plutôt bien réussi, faisant de la France la première puissance nucléaire civile, tout en ayant une réussite honorable dans la maîtrise de l’énergie, faisant d’EDF le premier électricien mondial, et de Total l’un des nouveaux « majors ». Ces hauts fonctionnaires n’ont pas eu trop de difficulté à définir dans le domaine de l’énergie une vision de l’« intérêt national » qu’ils ont réussi à faire partager aux partis de gouvernement, lesquels n’entraient pas dans le détail de dossiers volontairement présentés comme très techniques. Ce domaine est donc resté peu traversé par le clivage gauche droite, quand celui-ci gouvernait encore la vie parlementaire française. Au consensus gaullo-communiste de la Libération, qui a profondément marqué les structures de notre système énergétique, a succédé un consensus pro-européen plus libéral à la fin du siècle dernier. Au-delà de quelques joutes verbales sur des sujets sensibles, mais qui en fin de compte ne touchent pas à l’architecture du système, ce consensus sur le fond semble se prolonger.

Sauf confirmation d’un vrai changement dans la perception publique de la menace de l’effet de serre, qui est véritablement la question énergétique majeure, l’énergie ne devrait donc pas faire l’objet d’un véritable débat dans cette campagne (et la panne électrique du 4 novembre n’y changera rien). En revanche, si l’on décide de prendre au sérieux la question climatique, de vifs débats pourraient s’ouvrir, mais ceci est une autre histoire.

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