Elie Cohen - directeur de recherche au CNRS, professeur à Sciences Po et membre du CAE

Communication

Le programme commun de la France : Logement, une politique à reconstruire

Le Nouvel Economiste, 22 décembre 2006.

Par Jean-Pierre Petit, directeur de la recherche économique et de la stratégie d’Exane BNP Paribas

Le cycle immobilier a été largement découpé du cycle économique. Le but de toute stratégie publique doit être avant tout d’améliorer les conditions de logement et non pas d’encourager indéfiniment la propriété.

Depuis 1997, les prix des logements ont augmenté de 125 % en France (100 % hors inflation) alors que le pouvoir d’achat du revenu disponible des ménages n’a progressé que de 24 %. En d’autres termes, l’inflation immobilière a été quatre fois plus rapide que la progression du pouvoir d’achat. Le cycle immobilier a donc été largement découplé du cycle économique.

Contrairement à ce qui prévalait lors du cycle haussier de la fin des années 80, l’Ile-de-France n’est pas au centre du dynamisme immobilier : l’inflation immobilière s’est généralisée sur le territoire. Depuis 2001, la province a progressé davantage que Paris. Une source de frustration pour les ménages

Malgré la baisse massive des taux, la capacité moyenne d’achat immobilier est aujourd’hui tombée à des niveaux à peine supérieurs à ceux du début des années 90. Selon une étude récente du ministère de l’Équipement, le poste logement dans le budget des ménages a atteint son plus haut niveau depuis ces vingt dernières années. Un ménage consacrait en 2004 en moyenne 21,2 % de son revenu pour ses dépenses courantes de logement (+3 points par rapport à 1984), soit presque deux fois plus que les dépenses d’alimentation (12,2 %) et de transport (12,6 %). Le taux d’effort moyen - qui compare les remboursements et les revenus des ménages - est passé d’à peu près 22 % il y a huit ans, à 30 % aujourd’hui.

La part des primo-accédants se réduit progressivement au profit des ménages qui revendent pour racheter. Or, ce sont les primo-accédants qui font la liquidité du marché. Le Crédit Foncier a calculé que leur capacité moyenne d’achat a baissé de 8,3 mètres carrés sur les cinq dernières années. Elle atteint ainsi 42 mètres carrés en Ile-de-France. D’autres études ont évalué que l’achat d’un logement représente aujourd’hui 4,2 années de revenus contre 3 en 1997. Dans Paris, intra-muros, un salaire annuel net gagné entre 30 et 35 ans permettait d’acheter 9 mètres carrés en 1986, et seulement 4 aujourd’hui. A la location, le temps de travail qui permettait de jouir de 1 mètre carré n’offre maintenant qu’une bande de 50 centimètres sur 1 mètre. Au contraire de ceux qui se sont endettés à temps pour bénéficier de l’inflation, les jeunes aux revenus stagnants mettront au mieux deux fois plus de temps à acquérir le même bien. La fondation Abbé Pierre estime que 3 millions de personnes sont mal logées en France. Dix millions de personnes résident dans le parc social, totalement déconnectées des tendances du marché. A cela s’ajoute un million de demandes en stock en France métropolitaine.

De tout cela résulte une forte frustration, à l’origine des problématiques sur le pouvoir d’achat. Au total, et selon une étude réalisée par TNS-Sofres pour Nexity en septembre 2006, la majorité des Français (86 %) considèrent qu’il est difficile aujourd’hui en France de trouver un logement. 73 % des Français continuent de juger les actions entreprises par le gouvernement inefficaces.

Certes, il ne faut pas minimiser le rôle de l’évolution socio-démographique, c’est-à-dire la hausse du nombre des ménages - accroissement de la divortialité, décohabitation juvénile, progression du nombre de familles monoparentales, allongement de la durée de vie, etc. -, qui est à l’origine depuis plusieurs années dans notre pays d’une véritable « explosion » de la demande de logement, au regard d’une construction insuffisante sur les deux dernières décennies : moins de 300 000 logements par an.

Mais cette demande n’a pu se « révéler » qu’en raison d’un autre phénomène plus puissant encore : la financiarisation du logement, qui s’est particulièrement accrue dans le début des années 2000.

Cette financiarisation a constitué un phénomène mondial et a été avant tout « voulue » : elle a pu compenser les effets dépressifs du « carnage boursier » de 2000-2002 sur les patrimoines individuels et, de manière plus générale, sur la conjoncture. S’appuyant sur l’effet richesse, le dynamisme des dépenses d’équipement du foyer, la hausse de la dette et le dynamisme propre du secteur immobilier, la demande interne s’est maintenue à un haut niveau, même si l’emploi et les revenus n’ont pas suivi. Comme toutes les bulles d’actifs, celle-ci a été favorisée par une bulle du crédit. La Réserve fédérale, puis les autres Banques centrales occidentales et, enfin, les Banques centrales émergentes, ont inondé le monde de liquidités qui ont favorisé la baisse massive des taux depuis le début des années 2000.

Le taux fixe moyen d’un crédit immobilier est ainsi passé de 9,50 % en 1995 à environ 4 % aujourd’hui. Les banques, pour des raisons techniques, commerciales et prudentielles, ont accentué le processus : allongement de la maturité des prêts, baisse des exigences d’apport personnel, développement des contrats à taux variable. Elles ont aussi participé à la procyclicité du secteur. La valorisation des actifs immobiliers détenus par les ménages a contribué de son côté à améliorer la solvabilité des emprunteurs, encourageant dès lors un recours accru à l’emprunt. Ainsi, il y a eu un double processus : d’une part, la croissance des financements reflète passivement les évolutions des prix ; d’autre part, elle contribue à alimenter la dynamique immobilière. Les États en ont souvent « rajouté » pour des raisons purement conjoncturelles ou politiques via des incitations fiscales (dispositif De Robien en France) ou autres dispositifs incitatifs (comme les prêts à taux zéro en France). Le mimétisme autoréférentiel des ménages a fait le reste.

Attention danger, bulle immobilière

On prétend souvent que le soutien de l’immobilier favorise la croissance. En fait, comme tous les phénomènes inflationnistes, c’est une simple illusion nominale et temporaire.

A moyen terme, une bulle immobilière détourne les ressources financières des investissements nécessaires à l’innovation et à la croissance future. A l’inverse d’une bulle boursière, une bulle immobilière n’a jamais renforcé la productivité d’un pays, au contraire.

Elle aboutit à un surinvestissement dans un secteur abrité de la concurrence internationale. En maintenant artificiellement la demande domestique, elle tend à creuser les déficits extérieurs, comme on l’a vu ces dernières années dans certains pays : Espagne, Royaume-Uni, France, États-Unis... Tout ceci se fait finalement au détriment de la compétitivité à terme.

Les bulles immobilières sont aussi à l’origine de la forte croissance des inégalités patrimoniales. Assises sur la dette, elles renforcent également les inégalités intergénérationnelles. Ce n’est qu’un transfert intertemporel de richesse entre les juniors primo-accédants et les seniors, en particulier ceux qui partent à la retraite et qui vendent leur bien. Il est aussi probable que la solidarité familiale ait entretenu la hausse des prix. Mais on sait que cette solidarité est fortement inégalitaire. Une bulle immobilière est donc une prime en faveur des situations acquises, de l’immobilisme et de l’héritage.

L’indifférence politique à l’égard de la bulle immobilière et même son encouragement constituent finalement des choix en faveur de l’économie du passé et de l’immobilisme. L’inflation immobilière casse aussi un peu plus les liens sociaux et renforce les phénomènes de fracture territoriale que le sous-emploi et d’autres phénomènes institutionnels entretiennent déjà. Elle favorise le développement des travailleurs pauvres, allonge les temps de transport, augmente la pollution et fragilise financièrement un peu plus les ménages vulnérables, notamment ceux qui voient leur cycle de vie heurté (personnel, professionnel ou familial).

Les ménages les moins favorisés subissent la hausse des loyers et la saturation de l’offre locative encadrée (HLM). Quant à ceux qui parviennent à accéder à la propriété, ils le font dans des conditions de plus en plus contraignantes en termes de charges d’endettement et de localisation (éloignement du lieu de travail, des services publics...). Au total, l’inflation immobilière constitue une taxe sur le travail, l’intégration et l’égalité des chances.

Encourager l’accession à la propriété, un non-sens Certes, l’accession à la propriété est perçue par la majorité des Français comme un moyen de réduire l’incertitude sur l’emploi et les retraites en même temps qu’un « actif refuge ». Comment expliquer autrement les très bas niveaux de confiance des ménages alors que le marché immobilier semble depuis longtemps très dynamique ? On peut le comprendre d’un point de vue psychologique. Sur un plan financier, c’est un non-sens. L’immobilier est un actif intrinsèquement risqué, peu liquide et qui n’offre aucun produit de couverture. Du fait de sa forte financiarisation, tout achat immobilier constitue aussi aujourd’hui un pari sur le marché obligataire futur, quelles que soient les conditions d’emprunt dont on a bénéficié. La survalorisation de l’immobilier n’a aussi été rendue possible que par une explosion de la dette dont la valeur nominale ne bougera pas.

Il est également probable qu’une excessive préférence pour la propriété immobilière réduise la mobilité en France.

Finalement, la bulle immobilière entretient et cristallise les peurs, mais elle ne permet de préparer sereinement et rationnellement l’avenir. C’est pourquoi il nous semble que l’action politique ne doit pas « accompagner » ni même accepter les tendances des marchés en partant du postulat qu’il est en soi souhaitable qu’un nombre croissant de Français deviennent propriétaires de leur logement. Cette vision purement politique et conservatrice ne correspond à aucune optimalité économique et sociale.

Certes, l’inflation immobilière est en partie socialement agréable pour les propriétaires puisqu’elle crée un sentiment (au moins virtuel) d’enrichissement. Cette approche patrimoniale correspond bien aux sociétés vieillissantes (où la concentration des patrimoines est proportionnelle à l’âge) et à l’affaiblissement des solidarités collectives que la dégradation des finances publiques ne peut qu’entretenir. Mais il ne s’agit que d’un arbitrage social qui se fait entre, d’un côté, les jeunes, les salariés et les primo-accédants, grands perdants de l’inflation immobilière et, d’un autre côté, les actifs mûrs/rentiers/héritiers (grands gagnants). Jusqu’à présent, l’indifférence (apparente) sociale et politique à l’égard des perdants a permis le maintien de cette bulle. En réalité il s’agit d’un choix politique fondamentalement conservateur.

Le but de toute stratégie publique doit selon nous être d’améliorer les conditions de logement, et non pas d’encourager indéfiniment la propriété.

Limiter la progression de l’endettement des ménages

L’endettement des ménages atteint aujourd’hui 68 % du revenu disponible des Français (record historique) contre moins de 50 % il y a 10 ans. Jamais une telle progression n’a été enregistrée.

Il est peu rationnel de se focaliser sur les dangers de la dette publique (notamment à travers le rapport Pébereau) tout en manifestant de l’indifférence à l’égard de la dette privée. La hausse de la dette des ménages constitue également un mode d’ajustement à l’encontre des jeunes générations.

Les comparaisons avec les pays étrangers où la dette est plus élevée n’ont guère d’intérêt. D’une part, il ne s’agit pas de références normatives. D’autre part, la soutenabilité de la dette quelle qu’elle soit, est toujours limitée par l’évolution future des taux d’intérêt nominaux, des revenus nominaux et des actifs nominaux.

Il s’agit plus ici de tracer quelques lignes directrices que d’établir un catalogue de mesures en matière de politique de logement.

Le but de toute stratégie publique doit selon nous être avant tout d’améliorer les conditions de logement, et non pas d’encourager indéfiniment la propriété, qui constitue surtout un mode exclusif de transfert des risques sur les particuliers, notamment sur les jeunes générations. Dans ce cadre, un marché locatif dynamique et peu onéreux serait essentiel pour renforcer la mobilité géographique en Europe.

Combattre l’inflation immobilière

Les Banques centrales nous répètent inlassablement depuis 30 ans qu’une inflation faible et stable est une condition nécessaire à une croissance saine et durable. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle on leur a octroyé l’indépendance.

Les Banques centrales ne nous disent pas pourquoi une inflation traditionnelle à 3 % est intolérable alors qu’une inflation immobilière à 10 ou 20 %, comme on l’a vu au cours de ces dernières années, ne l’est pas. Cherchez l’erreur ! L’astuce consiste à ne pas intégrer les prix des logements dans les indices de prix à la consommation alors qu’il s’agit, pour l’essentiel, d’un prix représentatif d’un service de logement.

Pourtant, le logement est probablement un domaine où une inflation tendanciellement faible et stable est optimale pour la gestion du cycle de vie des ménages dans le long terme.

Dans ces conditions, la stabilité des prix immobiliers devrait constituer un objectif raisonnable dans le moyen terme des pouvoirs publics et de la Banque centrale européenne.

Neutraliser fiscalement l’accession à la propriété

La propriété immobilière doit être « neutralisée » d’un point de vue fiscal. Dans ce cadre, les mesures envisagées par certains candidats à l’élection présidentielle (crédit d’impôts pour l’achat de la résidence principale, baisse des droits de succession, baisse des droits de mutation) ne doivent pas être retenues. La taxation des plus-values immobilières lors de la vente de la résidence principale doit aussi être envisagée. Il faut également songer à abolir l’exonération de 20 % de la résidence principale dans l’ISF. Il convient aussi dans ce cadre de supprimer les prêts à taux zéro.

Au-delà, il s’agit d’être plus ambitieux et de rendre également déductibles de l’impôt sur le revenu, au moins pour moitié, et les mensualités des acquéreurs et les loyers des locataires. A une politique d’aide à l’accession inutile (pourquoi inciter les Français à faire ce qu’ils font spontanément, et qui n’est pas nécessairement dans leur intérêt ?), on substituerait ainsi une politique d’aide au logement non discriminatoire qui tiendrait compte des disparités géographiques du prix de l’immobilier. Et l’on rendrait aux locataires une capacité d’épargne devenue l’apanage de ceux qui, ayant acheté, ont la jouissance quasi gratuite de leur logement. Mieux évaluer l’efficacité économique et sociale des dispositifs incitatifs en faveur du logement neuf (dispositif De Robien, Borloo...) doit aussi constituer une priorité.

Favoriser la mixité sociale

Il s’agit de favoriser le logement social (priorité nationale) tout en modulant les loyers en fonction de l’évolution de la situation des locataires. L’objectif de 100 000 constructions de logements sociaux par an doit pouvoir être atteint. L’objectif de mixité sociale est également légitime. L’article 55 de la loi SRU doit s’appliquer dans les faits et ce d’autant que la répartition du logement social est très inégale sur le territoire. L’État doit pouvoir se substituer aux communes défaillantes dans la construction de logements sociaux. En outre, l’obligation de 20 % doit s’entendre en terme de surfaces et non pas de logements, afin d’éviter une préférence excessive en faveur de logements à petite surface.

On doit enfin envisager d’exonérer de TVA sur l’acquisition de foncier pour les bailleurs sociaux pour permettre de construire à un coût mieux maîtrisé.

Ne pas hésiter dans certaines circonstances à utiliser des méthodes directrices ou coercitives

Dans ce cadre, les achats massifs de non-résidents dans certaines régions doivent pouvoir être limités par des décisions publiques. De même, le droit de réquisition des logements non occupés doit pouvoir s’effectuer dans des cas d’urgence (pour ceux qui ne peuvent même pas avoir accès à un logement social).

En contrepartie, il convient d’améliorer la sécurité juridique du propriétaire bailleur (afin de diminuer le nombre de logements vacants). Il convient de favoriser la constitution d’un système d’assurance-logement et d’un fonds de garantie pour les propriétaires bailleurs. Il s’agit de plafonner le cautionnement tout en élargissant la sécurité du bailleur.

Enfin, renforcer la surveillance sur les crédits immobiliers octroyés par le système bancaire doit constituer un objectif légitime : le réglage de la politique monétaire européenne en matière de taux d’intérêt courts ne peut s’établir en fonction d’une dérive du crédit immobilier dans certains pays comme l’Espagne ou la France. Il convient de lui ajouter des instruments plus fins et plus directs d’action sur la cause de l’orgie de crédits immobiliers.

Il convient, enfin, de libéraliser l’offre de construction en favorisant la constructibilité des terrains et mobiliser le foncier disponible de l’État.

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