Elie Cohen - directeur de recherche au CNRS, professeur à Sciences Po et membre du CAE

Communication

Licences UMTS : Leçons d’un fiasco

La Tribune, juin 2001.

Au terme d’une lutte épique qui opposait deux candidats pour quatre licences, sous le regard sourcilleux du régulateur, le verdict est tombé. L’ART, après un an de travail et sur la base d’une batterie de 14 critères permettant d’apprécier la qualité des dossiers et des engagements, vient de choisir ... les deux champions nationaux France Telecom et Vivendi. Dans la foulée, le Gouvernement s’est félicité du choix d’une procédure -le concours de beauté avec redevance élevée- qui avait si magistralement réussi. Remarquable procédure en effet qui réduit la concurrence sur les mobiles, laisse en suspens l’attribution de 2 licences orphelines, et contraint des opérateurs affaiblis à s’endetter pour payer des licences dont elles n’ont pas l’usage immédiat. La dérision n’est pourtant pas de mise. L’affaire UMTS est riche d’enseignements à méditer ne serait ce que si l’on ne veut pas reproduire demain les mêmes erreurs.

L’affaire UMTS nous enseigne d’abord qu’en matière de politiques publiques européennes il y a un nouveau triangle d’incompatibilité, on ne peut poursuivre simultanément trois objectifs contradictoires : marché unique, politique industrielle et subsidiarité. Si les autorités européennes voulaient bâtir sur le socle du GSM un nouvel avantage comparatif dans les mobiles de 3e génération alors il ne fallait pas laisser à l’initiative de chaque pays le choix de la procédure d’attribution des licences. Si à l’inverse l’objectif était le respect des prérogatives fiscales de chaque pays dans le cadre du marché unique, alors il ne faut pas s’étonner qu’à l’arrivée le secteur soit en crise, que des distorsions fiscales aient été introduites et que l’Europe ait perdu son avantage industriel. Lorsque des entreprises européennes intégrées agissant dans le cadre d’un marché unique entrent en compétition pour l’obtention de licences, toute discrimination permise par la pratique du concours de beauté s’apparente à une subvention ou à un prélèvement fiscal injustifié. Lorsque Telefonica forte d’une licence quasi-gratuite en Espagne s’engage dans les enchères allemandes contre Deutsche Telekom, qui n’a pu obtenir de licence en Espagne, on constate un triple déséquilibre : une rente inentamée pour Telefonica et une absence de rente pour DT en Espagne, une surenchère en Allemagne qui pousse à la hausse le prix des licences allemandes et pénalise donc DT, un transfert fiscal de l’Espagne vers l’Allemagne puisque l’Etat espagnol a renoncé à une matière fiscale qui permet à Telefonica de payer à l’Etat allemand une licence à partir des revenus acquis essentiellement en Espagne.

L’affaire UMTS nous enseigne ensuite que s’il n’y a guère de surprises à attendre de la soumission comparative, la procédure d’enchères ne remplit les fonctions attendues que sous de strictes conditions d’ingénierie institutionnelle. Le concours de beauté est irremplaçable lorsque les choix en cause sont d’ordre esthétique -on ne peut mettre aux enchères l’architecture d’un musée-, il est également indispensable lorsque les objectifs poursuivis sont de type colbertiste -favoriser le champion national en échappant aux foudres des autorités bruxelloises-, il est par contre à proscrire lorsqu’on veut sélectionner l’opérateur le plus efficace. Il y a entre l’exploitant industriel et le régulateur une asymétrie d’information qui tient moins au fait que le régulateur ne pourrait avoir accès aux informations communes sur les perspectives d’une technologie ou de nouveaux marchés, qu’au fait que l’entreprise dispose en propre d’informations de gestion, inaccessibles aux tiers et qui lui permettent d’affiner ses évaluations et ses plans d’affaires. La procédure d’enchères conduit l’entreprise à révéler cette information permettant ainsi à l’Etat de capter une partie de la rente produite par l’usage des bandes de fréquences hertziennes. Pour autant, en situation d’incertitude radicale, l’entreprise en sait aussi peu que l’Etat et même si on peut soutenir que l’entreprise a malgré tout plus d’incitations que l’Etat à chercher la bonne information et à en payer le prix, il n’en reste pas moins qu’il eut été sage de renoncer à la mise aux enchères de licences car la visibilité technologique et économique était nulle.

Ce constat met à mal une autre idée reçue, celle de l’efficience des marchés financiers. La bulle spéculative de l’internet mobile s’est formée à partir de sophismes complaisamment répandus par des analystes financiers sur l’avenir exceptionnel de l’internet et donc du commerce electronique et donc du m-commerce et donc des mobiles. L’estimation hyperbolique des perspectives des mobiles a déclenché la bataille des acquisitions et l’inflation dans les prix des licences. Les marchés se sont certes ajustés mais des les dégâts provoqués dans l’économie réelle produiront longtemps leurs effets.

L’affaire UMTS nous enseigne enfin que l’avidité fiscale est rarement bonne conseillère et que la pire des procédures -la française- est celle qui combine résultats des enchères en situation d’incertitude radicale et soumission comparative. On sait que le niveau de la redevance en France a été fixé en pleine bulle spéculative de l’internet mobile sur la base des résultats de l’enchère britannique. On sait aussi que pour faire bonne mesure, on décida au nom des traditions de service public et de promotion des champions nationaux de recourir au concours de beauté. Or une autre procédure était possible qui conciliait objectifs de développement industriel et renforcement des acteurs du secteur, il s’agit des enchères sur la fraction des résultats allouée à l’Etat au titre de l’usage des fréquences .

A s’en tenir aux résultats le fiasco est avéré : un secteur prospère, connaissant une mutation technologique majeure, et promis à une très forte croissance est violemment projeté dans la crise. Nul ne sort indemne, ni les industriels qui ont survendu la technologie de l’internet mobile, ni les autorités européennes qui ont voulu une chose et son contraire la politique industrielle et la subsidiarité, ni les marchés financiers qui ont entretenu le mythe de l’internet mobile et ont favorisé des valorisations délirantes, ni les économistes qui ont promu les enchères sans donner tout le mode d’emploi, ni les fiscs nationaux qui n’ont pas su résister à l’appât du gain. On peut s’accommoder de ce genre de situations en soutenant que nul n’ayant forcé les entreprises à entrer dans ce cycle de surenchères pour l’acquisition de licences et de parts de marché, celles-ci, et leurs actionnaires avec elles, paieront leurs paris perdus en étant rachetées et restructurées. D’autres soutiendront que le rôle des institutions européennes n’est pas d’affaiblir un secteur innovant par des procédures inadaptées d’attribution de licences. Le rôle de l’Etat n’est pas non plus d’ajouter l’incertitude à l’incertitude, ni de prélever une rente imaginaire au profit immédiat de finances publiques en crise. Le rôle enfin du régulateur n’est ni d’être le parte parole des acteurs su secteur, ni l’agent complaisant d’une procédure vidée de son sens par la défection des candidats aux licences.

Si ces leçons étaient retenues, alors on pourrait attendre de la généralisation de la méthode des enchères une gestion publique plus transparente, efficace et équitable.

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