Elie Cohen - directeur de recherche au CNRS, professeur à Sciences Po et membre du CAE

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Politique industrielle : l’effondrement de l’appareil d’Etat

Sociétal, décembre 2003.

Janvier 2003 J.Chirac, T.Blair et G.Shröder s‘adressent à la présidence de l’Union pour s’inquiéter de la désindustrialisation européenne et dénoncer l’indifférence de la Commission. L’initiative peut paraître étrange. Quoi de plus hétéroclite que cet assemblage de partisans et d’adversaires de l’intervention de l’Etat en industrie, quoi de plus irréaliste que de s’adresser à une instance qu’on a dépouillée de moyens d’intervention sauf en matière concurrentielle et commerciale, quoi de plus singulier que de solliciter un Président de la Commission aux moyens dérisoires pour lever l’étendard de l’industrie européenne.

Depuis le Président Prodi prépare une communication sur la désindustrialisation et les moyens d’y remédier. Erkki Likanen, commissaire aux entreprises relance la thématique de la politique industrielle dans une Europe élargie. Assisterait-on a lors à un retour de la politique industrielle ? L’hégémonie américaine dans le « high -tech » et la montée en puissance de la Chine comme atelier du monde auraient-ils réveillé une Europe alanguie à la croissance atone et aux perspectives médiocres ? La réponse a été apportée sous trois formes : application des règles sur les aides publiques pour traiter le cas Alstom, refus d’amender le pacte de stabilité pour tenir compte des efforts de recherche et d’investissement, refus de la Convention de revenir sur le Traité de Maastricht en matière de politique industrielle.

A la vérité, cette singulière initiative résume bien l’impasse européenne en matière de politiques de promotion du système productif. En s’adressant à Bruxelles, Blair, Shroder et Chirac manifestent d’abord leur désarroi face à des évolutions industrielles qui inquiètent les opinions publiques, ils reconnaissent qu’ils ont renoncé à l’intervention sectorielle au niveau national, ils s’alarment de l’échec relatif des politiques impulsées au niveau communautaire pour faire de l’Europe « l’économie de la connaissance la plus compétitive au XXIème siècle ».

Dans ce chapitre consacré à la politique industrielle en France, nous essaierons dans un premier temps de rendre compte de la règle du jeu qui s’est progressivement imposée entre Bruxelles et Paris à partir de 1983. Dans un deuxième temps, nous essaierons de voir quelles conséquences institutionnelles pour la gestion du secteur public l’Etat français a tiré de ce nouveau partage, la privatisation étant alors un vecteur majeur de politique industrielle. Dans un troisième temps, nous essaierons d’identifier les nouveaux répertoires de l’action publique.

1/ Politiques industrielles en France : le partage Paris-Bruxelles

Dans une perspective historique, trois situations de politique industrielle nationale doivent être distingués : les conditions de l’intervention de l’Etat sont différents selon que l’Etat se trouve face à des acteurs industriels puissants dont il entend définir les structures et prédéterminer les orientations (Etat-auxilliaire) ; face à des canards boiteux politiquement et socialement déstabilisateurs (Etat-brancardier) ; ou confronté à l’absence de tout acteur industriel dans un secteur décisif pour l’indépendance nationale, c’est alors le domaine d’élection des grands projets (Etat-colbertiste). Dans les deux premiers cas, les dispositifs d’intervention sont à peu prés comparables : plans sectoriels, subventions ou bonifications à la modernisation, à l’investissement, à l’exportation, à la concentration etc... en pratique les effets de ces outils sont radicalement différents. En effet il est rare qu’une politique d’Etat brancardier réussisse sauf à considérer que le critère de succès est l’acceptation par les salariés du déclin programmé au terme d’une série de plans de restructuration. Il est également rare qu’une politique d’Etat auxiliaire réussisse sauf à considérer que l’objectif réel n’est pas tant de peser sur la stratégie de spécialisation que d’apporter des ressources publiques pour conforter des stratégies privées. Nous n’allons pas revenir ici sur le bilan des politiques industrielles françaises de 1945 à 1984 si ce n’est pour rappeler d’une part que les seules politiques industrielles dont on peut dire qu’elles ont pesé sur la spécialisation sont en nombre limité -les politiques inspirées du colbertisme high tech- et d’autre part pour rappeler les raisons de la renonciation par l’Etat français aux politiques industrielles structurantes de l’après-guerre.

Le colbertisme high-tech est la forme historique qu’a prise l’intervention de l’Etat-nation armé du monopole de l’intérêt général dans sa relation aux industries dites de pointe de l’après guerre à 1983. Les grands projets nucléaire, spatial, pétrolier, ferroviaire, telecom, aéronautique civile et militaire illustrent cette modalité particulière d’intégration des politiques industrielle, technologiques, de la concurrence, et de la commande publique. Le grand projet est d’abord basé sur un pari technologique. Il est porté par une Agence (CEA, CNES, C.N.E.T...). Sa réalisation passe par un transfert de résultats et une coopération organique avec l’industrie. Celle-ci n’est pleinement fructueuse que parce que l’Etat pratique le protectionnisme offensif, pré-finance le développement industriel, transfère les résultats de la recherche publique, assure les débouchés par la commande publique, permet l’amortissement des investissements par les longues séries, facilite le développement en mettant les moyens de l’Etat régalien au service du champion national public ou privé. La réussite du grand projet intervient lorsque l’Etat lance un programme d’équipement basé sur les technologies développées et que le marché international adopte les biens et services qui en sont issus. Innovation technique, commande publique protectionnisme offensif, développement d’un nouvel acteur industriel et ingénierie socio-politique sont les pôles du grand projet. France Telecom et Alcatel, EdF et Framatome, la SNCF et Alstom, la DGA et Lagardere ou Dassault sont les témoins de ces grands projets aboutis qui ont permis à la France de s’équiper et à ses industriels de se développer et de partir à l’assaut du monde.

Les choix majeurs de l’intégration européenne et des politiques de désinflation compétitive opérés en 1983 ont rendu plus difficiles voire impossibles les politiques discrétionnaires de soutien des champions nationaux, d’aide aux canards boiteux ou de protection du capital autochtone. Comme les champions nationaux amorçaient à la même époque leur stratégie de mondialisation et que les secteurs technologiques, longtemps protégés, ont commencé à connaître les grands vents de la déréglementation et de la libéralisation, c’est tout le modèle industriel de l’après guerre qui été remis en cause .

Avec l’adoption de politiques de rigueur en France et l’arrivée à Bruxelles de J.Delors, la donne en matière de politique industrielle va radicalement changer.

Le premier acte posé présente toutes les apparences d’un compromis équilibré entre industrialistes et champions du marché. L’Acte unique européen satisfait les partisans de la libéralisation puisqu’il comporte un programme conséquent de suppression des barrières physiques, techniques et fiscales visant à rendre possible l’émergence d’un grand marché intérieur. Il comble les aspirations des partisans du renforcement des institutions communautaires par l’extension de la règle de la majorité. Il affirme solennellement la vocation politique de l’Europe en multipliant les politiques communes.

Directive après directive l’objectif 1993 inscrit dans l’Acte Unique a été mis en oeuvre, les obstacles non-tarifaires aux échanges ont été supprimés, les marchés publics ont été libéralisés et les services aussi. Force est de constater pourtant qu’en matière de coopération technologique ou industrielle, l’Europe n’a pas avancé du même pas. Un déséquilibre net a fini par s’installer entre politiques de marché et politiques de promotion de la base industrielle.

Avec la signature du Traité de Maastricht on croit un moment, notamment en France, que le colbertisme high tech peut être exporté puisqu’un chapitre est consacré à la politique industrielle et que les Européens avec le projet Eureka 95 de TV HD paraissent se rapprocher d’une vision française de la politique industrielle. L’illusion ne durera même pas le temps de l’adoption du traité.

De fait avec l’acte unique et dans la perspective de l’Euro, l’Europe s’est convertie aux politiques horizontales de compétitivité. Les programmes initiés à l’ère Davignon qui devaient contribuer à structurer l’offre européenne dans les nouvelles technologies ont vu leurs ambitions réduites à la coopération en matière de recherche et à la formation d’une communauté scientifique européenne avant d’être capturés par les tenants de la redistribution au profit des pays les moins développés et des entreprises les moins dotées (P.M.E.). La Communauté a renoncé à son ambition industrielle, prisonnière qu’elle était des règles de concurrence, du troc mutuel d’avantages et de considérations de cohésion et d’aménagement du territoire. Dans les rares domaines où l’Europe industrielle a réalisé des avancées, la Communauté a été à peu près absente absente : Airbus, GSM.... Dans les programmes coopératifs comme Eurêka, l’intergouvernemental a mieux réussi dans un premier temps même si ce dispositif original de labellisation et de soutien de projets à vocation industrielle a ensuite été victime des politiques de maîtrise budgétaire. Cet exemple montre qu’une politique reconnue nécessaire par toutes les parties, dont l’approche (bottom up) a été saluée par l’ensemble des acteurs, qui compte à son actif des réussites incontestables (Jessi dans les composants électroniques) est aujourd’hui abandonnée de fait car l’Allemagne s’en désintéresse, car l’accent mis sur les P.M.E. est réthorique, car l’élargissement programmé en fait une politique moins centrale. Si les deux moteurs de l’intégration positive par les politiques structurantes de R&D puis par la volonté de promouvoir une e-Europe et de l’intégration négative par les politiques de déréglementation - libéralisation - privatisation sont activés dès 1982-85, force est de constater que les politiques de concurrence se sont progressivement autonomisées, elles se sont même affirmées comme les politiques dominantes. A cela plusieurs raisons.

Construire un marché intégré, abolir les frontières, traquer les obstacles de toutes natures à l’ouverture constitue bien la mission fondamentale assignée à la Commission par le Traité de Rome. De ce point de vue, on peut dire que la politique de la Concurrence a un statut quasi-constitutionnel. Par ailleurs en poursuivant les ententes, les abus de positions dominantes, en libéralisant les secteurs protégés, la Commission défend les intérêts du consommateur tout en adaptant à l’espace communautaire le mouvement mondial de libéralisation des économies. Enfin le projet politique européen a toujours été servi par l’intégration économique et dès lors la construction européenne est le vecteur de la réforme des économies domestiques. Le problème que pose cette technique d’intégration est ailleurs : en privilégiant l’intégration négative par la norme et la règle on se prive des souplesses nécessaires et ne on perd en faculté d’adaptation. Lorsqu’on compare les politiques de la concentration et de la concurrence il est clair que l’Europe est plus rigoureuse que les Etats Unis ce qui vient renforcer encore davantage les logiques de marché au détriment des politiques volontaristes. En 1989 sous présidence française une disposition a été prise en matière de contrôle des concentrations qui avec le temps a abouti à faire de la Commission l’acteur majeur des concentrations européennes. En effet, le refus des opérations First Choice-Air Tours, Legrand-Schneider, Volvo-Scania, GE-Honeywell après l’acte fondateur qu’avait représenté l’affaire de Haviland illustre la doctrine qui s’est progressivement formée.

1/ Le contrôle européen de concentration repose sur le critère de création ou de renforcement d’une position dominante sans tenir compte des gains d’efficacité qu’une fusion peut générer et qui peuvent se répercute sur le consommateur.

2/La Commission, dans sa définition du marché pertinent a tendance à choisir le marché national comme marché de référence et à définir l’activité économique concernée en termes restrictifs. C’est ainsi qu’elle refuse l’alliance Scania Volvo en mettant en avant des parts de marché excessives sur les marchés nordiques et non sur le marché domestique européen.

3/ La commission utilise les politiques de concentration comme arme concurrentielle. Elle estime « a priori » les effets potentiellement anti-concurrentiels d’une concentration à la différence des Etats Unis.

4/ La Commission refuse toute considération de politique industrielle et reste insensible à l’idée d’un intérêt public européen au nom de la défense du consommateur. Le fait par exemple que l’échec de la fusion Schneider-Legrand prive l’Europe d’un leader dans la moyenne et basse tension et livre les deux firmes à des acquéreurs extra européens n’est pas pris en compte.

2/ L’affaissement de l’appareil d’intervention industrielle.

L’Etat national ayant renoncé aux armes de la commande publique, du protectionnisme offensif, et des transferts unilatéraux de moyens scientifiques et financiers au nom de l’intégration européenne et de la libéralisation commerciale ; L’Union Européenne ayant fait le pari des politiques horizontales de compétitivité et ayant tout misé sur les politiques de concurrence ; il ne faut pas s’étonner que la politique industrielle soit devenue résiduelle. L’Etat national dispose aujourd’hui de deux registres d’action, les politiques d’attractivité (cf 3) et les politiques de privatisation. En effet dans un contexte de libéralisation et de déréglementation, l’Etat peut profiter de la privatisation pour hâter des regroupements industriels, favoriser la constitution de pôles européens, voire adosser des canards boiteux sur des entreprises plus saines évitant ainsi des défaillances programmées . La privatisation a d’abord obéi à des motivations politico-financières avant d’être mise au service d’objectifs industriels.

La privatisation consiste pour l’essentiel en un transfert d’actifs publics au profit d’un secteur privé qu’on contribue ainsi à façonner. Les privatisations de 1986, qui vont être interrompues en octobre 1987 à la suite du krach boursier, présentaient cinq caractéristiques majeures. Elles étaient inspirées par une idéologie libérale incarnée alors aussi bien par Alain Madelin que par Jacques Chirac dont la référence commune était la Révolution conservatrice de Ronald Reagan et Margaret Thatcher d’une part, les écrits du pape du Mont Pélerin, Friedrich Hayek, d’autre part. Cette inspiration détermine l’ampleur du programme de privatisations : 66 grandes entreprises appartenant à 27 groupes pour une valeur totale de 275 milliards de francs. Elles étaient le fruit d’une double nécessité tenant à l’état des finances publiques et des finances privées. Les déficits budgétaires d’un côté et les besoins de financement d’entreprises nationales en voie de mondialisation de l’autre justifiaient des privatisations partielles ou totales. Réalisées par les fonctionnaires du Trésor qui connaissaient les fragilités du capitalisme français, elles ont intégré la contrainte nationale par la constitution de noyaux durs ou groupes d’actionnaires stables. Initiées par des gaullistes, elles devaient faire la part à la “participation”, la modalité trouvée fut l’actionnariat populaire et salarié. Dirigées par Edouard Balladur elles ont fait une large place à la tête des groupes privatisés à une élite étroite issue des grands corps et formée d’amis politiques.

Le résultat d’orientations a priori aussi contradictoires a été l’invention d’une privatisation administrée et politiquement orientée dont la modalité pratique a été la mise en oeuvre d’une “ filière inversée du capitalisme français ”. Le Gouvernement Balladur n’a guère songé à mettre aux enchères les entreprises publiques, ni à les céder de gré à gré, ni à les mettre progressivement sur le marché par paquets. Il a inventé une privatisation par quotas avec noyau dur et actionnariat populaire. La privatisation par quotas consiste à administrer la mise sur le marché de l’entreprise puisqu’il s’agit d’en organiser par avance l’actionnariat. Une fraction des titres va au noyau dur, les dirigeants de l’entreprise et le Trésor choisissent ainsi leurs actionnaires de contrôle. En échange d’un tel privilège, les actionnaires de contrôle s’engagent à conserver leurs titres un court laps de temps et paient une légère prime. Une seconde fraction du capital est cédée dans des conditions avantageuses aux salariés de l’entreprise afin de les associer à la bonne marche de celle-ci et plus prosaïquement d’ immobiliser une fraction du capital dans des mains amies. Une troisième fraction, la plus importante, va au grand public dans le cadre d’une offre publique de vente fortement médiatisée. De la réussite du placement dépend le succès réel de toute l’opération, il faut en effet, pour que le dispositif fonctionne, que le grand public soit prêt à apporter son épargne sans avoir son mot à dire sur la désignation des instances dirigeantes et sur la stratégie de la firme. Les 4ème et 5ème quotas sont réservés aux investisseurs institutionnels français et étrangers. Ainsi le pouvoir politique nomme un dirigeant qui choisit avec le Trésor son noyau dur, compose à sa convenance son Conseil d’administration et ce faisant choisit les actionnaires qui comptent et ceux qui ne comptent pas. Le capitalisme est a priori basé sur un principe rigoureusement inverse : c’est l’actionnaire qui choisit les organes sociaux de l’entreprise qui à leur tour désignent les dirigeants.

Une privatisation qui substitue à l’Etat actionnaire des noyaux durs composés d’oligarques issus des grands corps d’Etat qui s’autoprotègent par des participations croisées ne constitue pas une rupture avec l’ordre ancien au sens par exemple de la réforme thatchérienne. Les privatisations de 86 ayant porté sur des entreprises prospères du secteur concurrentiel (Saint Gobain, Paribas ou la CGE). La difficulté à partir de 1993 est triple, il s’agit à la fois de privatiser des entreprises fragiles et surveillées par Bruxelles (Bull, Thomson multimedia, CL) ayant une forte valeur symbolique (Renault) ou une vocation stratégique affirmée (Aerospatiale, Thomson Csf) . En 1993 il n’est pas encore question de privatiser ou d’ouvrir le capital d’entreprises du secteur public ayant des missions de service public.

Avec l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1997, c’est une autre conception des privatisations qu’on veut imposer. La contrainte budgétaire est toujours présente, l’idéologie libérale n’est plus au rendez vous on ne prétend pas en particulier que la gestion privée est par essence plus efficace mais la nouveauté réside dans la volonté des faire des privatisations un vecteur de politiques industrielles. A marche forcée, au cours des 2 premières années de son mandat, le Gouvernement Jospin entend marquer le paysage industriel en se servant de l’outil des privatisations. Là où le Gouvernement Juppé tergiversait, reculait et parfois même prêtait à la critique pour sa faiblesse coupable à l’égard de certains intérêts, DSK agit avec calme, professionnalisme et dénoue affaire après affaire tous les dossiers impossibles de l’ère précédente : CIC, Thomson, Aérospatiale, Crédit Lyonnais, GAN etc... On pourrait s’arrêter là et selon ses opinions vanter ou railler les talents de privatiseurs des socialistes. Pourtant lorsqu’on étudie les choix faits on réprime difficilement le sentiment que l’excellence technique de DSK et du Trésor masquaient l’absence de stratégie et l’obsession du déminage. Quels sont donc les ressorts de cette réussite paradoxale ? Au début des années 90 le PS se convertit au principe de la privatisation des entreprises du secteur concurrentiel. Mais écartés du pouvoir et soumis aux pressions des salariés du secteur public qui craignent une évolution semblable pour les entreprises de service public, les socialistes abordent les législatives de 1997 avec une reformulation du « ni....ni.... » La privatisation est déclarée de droite, le projet des socialistes est dès lors d’accompagner, par des ouvertures de capital, les alliances industrielles et les coopérations européennes. Ayant donc renoncé à défendre les privatisations pour ce qu’elles sont , la marque d’un retrait de l’Etat de la sphère productive marchande et la reconnaissance de la supériorité des régulations de marché dans ce domaine, les socialistes vont accepter que toute privatisation devienne enjeu de négociation politique avec la gauche plurielle et syndicale.

C’est ainsi que l’ouverture de capital de France Telecom nécessaire du fait de la libéralisation et de la déréglementation, va être justifiée par les nécessités de l’alliance avec Deutsche Telekom alors que chacun savait que cette alliance était moribonde, que de surcroît un échange de participations de 2% n’était pas engageant et qu’il était absurde de demander à l’entreprise FT de justifier après coup par des partenariats réels une construction politique. Il en sera de même avec Thomson. Comme le gouvernement socialiste avait besoin de temps pour convaincre ses alliés de la nécessite de la privatisation, il laissera passer une opportunité stratégique majeure d’alliance paritaire sous management français de l’ensemble GEC-Thomson et finira par gaspiller tous nos atouts dans l’industrie de défense puisque Thomson est resté orphelin et qu’Aérospatiale a été offert à Lagardere. On pourrait multiplier les exemples dans la banque, le transport aérien chaque fois le même mécanisme est à l’oeuvre : la question n’est jamais posée en termes stratégiques et industriels, la question est plutôt : comment concilier résidus d’idéologie et nécessités de l’évolution et une fois le compromis sémantique trouvé, comment forger un compromis politique au sein de la gauche plurielle. Enfin, une fois le chemin balisé et les contraintes de paix sociale fixées, le Trésor agit avec son habileté coutumière et habille sans états d’âme n’importe quel montage. Le seul cas où un dessein industriel est à l’œuvre -EADS- reste problématique. Le transfert à des intérêts privés mal assurés (fragilité du contrôle de la famille Lagardere) d’un actif public majeur (Aerospatiale) pour favoriser une alliance franco-allemande (Dasa) et permettre la constitution d’un pôle de regroupement européen (Eads) repose sur un double pari : que la parité, injustifiable industriellement, accordée aux Allemands produira des effets vertueux sur les programmes coopératifs d’armement et que le leadership actionnarial accordé à Lagardere l’obligera dans le long terme et bridera sa volonté de redéploiement vers les media.

Les privatisations ont une vertu, elles permettent la sortie de l’orbite de l’Etat et des appareils administratifs d’entreprises rendues à une logique actionariale privée. Ces entreprises peuvent connaître des difficultés et l’Etat ne peut alors rester inerte comme on l’a vu récemment avec le cas Alstom mais pour l’essentiel la responsabilté est transférée aux actionnaires actifs ou passifs et à l’oligarchie privée qui contrôle les conseils d’administration. La quasi- faillite de France Telecom à l’été 2002 et les « dérives » financières d’EdF vont conduire le nouveau Gouvernement et l’Assemblée Nationale à s’interroger sur le rôle de l’Etat actionnaire.

Dans un rapport accablant pour la gestion publique « Entreprises publiques et Etat actionnaire » Ph.Douste-Blazy et M.Diefenbaker livrent les clés de ce qu’il faut bien appeler un affaissement de l’appareil d’Etat. Que disent-ils en substance ?

L’Etat n’a pas de stratégie. Les députés ont été étonnés de constater que l’Etat actionnaire ne fixait nulle feuille de route aux dirigeants nommés. L’Etat actionnaire n’est lui même qu’une architecture d’appareils d’Etat menant des stratégies propres et faiblement coordonnés par la direction du Trésor. Nul n’a pensé par exemple les effets combinés du principe de spécialisation d’EdF et de la libéralisation programmée du marché de l’électricité et encore moins l’impact de ces évolutions sur la structure financière du groupe. Nul n’a évalué la stratégie de FT qui consistait d’abord à être l’opérateur alternatif en Europe -ce qui justifiait l’acquisition de NTL- puis d’être le rival de Vodafone en ayant l’empreinte mobile en Europe la plus étendue -ce qui aurait du conduire à céder NTL dès lors qu’Orange était acquis-. Un blanc seing a en fait été donné à Michel Bon pour développer sa stratégie de constitution d’un opérateur européen intégré.

L’Etat ne dispose pas d’une capacité d’expertise propre. Le propos peut surprendre ceux qui ont vu à l’œuvre la Direction du Trésor ou d’anciennes directions de l’Industrie dans des temps qui ne sont pas si lointains. Mais de l’aveu même du Directeur du Trésor la modicité des moyens mis à sa disposition et la difficile mobilisation, sauf pour des missions d’urgence, des équipes des ministères techniques aboutissent à une perte de compétence propre du Trésor. Il est à noter que le représentant du Trésor cumulait la charge du suivi de FT avec celle d’Edf et d’Areva. Les économistes connaissent les problèmes d’asymétrie d’information et de contrats d’agences, mais découvrir que pour surveiller le travail de quelques milliers de cadres et d’ingénieurs à haut potentiel, l’Etat avait délégué un tiers d’homme laisse rêveur. Dans le cas de FT on voit même une direction du Trésor courant après l’information distillée ou refusée par l’opérateur au nom de l’égalité de traitement des actionnaires publics et privés. Dans l’affaire Mobilcom enfin, FT a sciemment dissimulé des informations à la Direction du Trésor. L’Etat, pour pallier ses déficiences propres, recourt à des expertises extérieures. Lorsque de grandes opérations financières impliquant des entreprises publiques sont en cause l’Etat sait se faire assister par les grandes banques anglo-saxonnes. Ainsi une mobilisation intense de banquiers d’affaires européens et américains parfaitement interchangeables et véhiculant les mêmes messages sur l’avenir radieux du multimedia mobile a tenu lieu de contre-expertise publique sur la stratégie de l’opérateur public. Un accord donné par un Ministre à un PDG d’entreprise publique lève les objections des services. Ainsi le pouvoir discrétionnaire d’un Ministre nécessairement sous-informé et incompétent techniquement prime sur l’avis de services dont on a vu par ailleurs la modicité des moyens et la faible expertise propre. On peut presque dire que des bavardages avec des ministres valent validation de la stratégie.

Le Conseil d’Administration d’une entreprise publique est un théâtre d’ombres où un Président conforté par le Ministre, enrôle des représentants de l’Etat muets, distille l’information à sa guise à ses amis et prend prétexte de la présence des syndicats pour vider les conseils de toute portée stratégique ou de contrôle des risques et des engagements. Appliqué au cas Ft cela donne : un Conseil d’administration véritable armée mexicaine où rien ne se dit et rien ne s’échange obéissant à un rituel de l’impuissance où les syndicalistes soulèvent des problèmes d’établissement, où les administrateurs publics sont mutiques et où les amis du Président se plaignent des contraintes fixés par l’Etat le tout sous le regard d’une armée de censeurs de contrôleurs d’Etat et de commissaires du gouvernement.

Deux enseignements majeurs peuvent être tirés de l’expérience de gestion des entreprises publiques au cours des 10 dernières années. La première est que le retrait de l’Etat de la scène industrielle, voulu et mis en œuvre avec constance depuis le grand tournant de 84, a si bien réussi que les entreprises du secteur public maintenu sont orphelines, elles n’ont plus d’orientation, de tutelle ni de contrôle. Certes des organes survivent à leur gloire passée, des rituels sont maintenus, des règles formelles sont observées, mais aucun contre-pouvoir ne s’exerce sur les directions des entreprises nationales dès lors qu’elles offrent les apparences de la prospérité et que leurs dirigeants ont été politiquement adoubés. La deuxième est que l’ouverture partielle du capital dont on pouvait espérer qu’il contribuerait à réunir le meilleur des deux mondes, celui du public, avec la prise en charge du long terme et une insensibilité aux modes et aux diktats des marchés financiers, celui du privé avec l’incitation à la rigueur de gestion et l’interdiction des prédations financières par un Etat appauvri, a en fait réalisé le pire des deux mondes. La présence du capital privé, a en fait permis de museler l’Etat et ses tutelles. La présence du capital public majoritaire a désarmé le contrôle privé.

3- Les nouveaux registres d’action publique

La politique industrielle en France emprunte aujourd’hui trois canaux : d’une part, la France entend investir dans les technologies de l’information et libéraliser ses services publics en réseau pour contribuer à faire de l’Europe l’économie de la connaissance la plus compétitive du XXIème siècle, d’autre part elle entend réformer la gouvernance de son secteur public pour en tirer le meilleur parti. Enfin l’Etat français qui continue à avoir une fibre industrialiste entend protéger des foudres bruxelloises les entreprises en difficulté comme Bull ou Alstom. Considérons d’abord la réforme de l’Etat actionnaire avec la création de l’Agence des participations d’Etat.

3.1/ L’Etat actionnaire

Il ressort des cas considérés et des diagnostics posés par la Commission Barbier de la Serre, le Haut Conseil du secteur Public, la direction du Trésor et la Commission Douste que l’Etat doit fondamentalement repenser son rôle d’actionnaire. Une proposition a rapidement émergé : confier à une Agence des participations d’Etat la gestion du rôle d’Etat actionnaire. Cinq conditions devaient être réunies pour que cette initiative ne reproduise pas les modèles faillis du passé. 1- Faire de l’APE un « public trust » ou une autorité administrative indépendante à qui auraient été transférés l’ensemble des prérogatives de l’actionnaire, l’Etat conservant le pouvoir d’aliéner ou d’élargir le patrimoine public. 2- Constituer au sein de l’APE ou en dehors une capacité d’expertise stratégique et économique dans les domaines dans lesquels l’Etat entend continuer à intervenir, l’APE exerçant en propre toutes compétences financières liées à la gestion du portefeuille de participations publiques. 3- Retirer au Ministre le pouvoir de nomination du PDG pour le confier à une commission de sélection et ultimement au Conseil D’administration. 4- Instituer des CA diversifiés fonctionnant selon les standards les plus exigeants de « corporate governance ». 5- Supprimer toutes les instances de contrôle redondantes sauf celles qui ont fait leurs preuves (le contrôle d’Etat dans le cas de FT). Aucune de ces conditions n’est satisfaite dans la réforme actuelle. Autant dire que les mêmes causes produiront les mêmes effets avec cet effet aggravant qu’on aura rendu plus complexes les relations des entreprises publiques avec les deux têtes du Trésor.

Si l’APE ne règle aucun des problèmes fondamentaux soulevés par la quasi-faillite de France Telecom et notamment pas la mauvaise structure d’incitations qui résulte de la cohabitation de capitaux publics et privés au sein d’une entreprise restant majoritairement publique que devient le projet d’ouverture du capital d’EdF. On sait en effet quelle a été la séquence d’évènements qui a conduit hier à l’ouverture du capital de FT et qui motive aujourd’hui la même opération pour EdF. 1-La libéralisation du secteur de l’électricité se traduit mécaniquement pour le monopole national par une perte de part de marché. 2- Le principe de spécialisation qui a empêché le monopole électrique de se diversifier dans l’eau ou le téléphone ne permet pas à EdF de compenser sa perte de substance sur le marché électrique par un redéploiement sur d’autres marchés domestiques. 3- EdF est donc conduit à chercher en Europe les bases de son développement futur faute de quoi il serait condamné à une inéluctable attrition de son activité et de ses effectifs sur le marché domestique. 4- EdF n’acceptant pas un démembrement du groupe et notamment une cession de RTE est contraint à financer l’ensemble du système électrique dont bénéficient ses concurrents. 5- L’Etat ne pouvant financer la croissance européenne d’EdF, l’entreprise est obligée de trouver sur le marché les capitaux dont elle a besoin. L’ouverture du capital est donc inévitable. Or l’expérience de FT suggère que la pire des situations est l’ouverture partielle du capital. L’Etat devra donc se résoudre soit à financer EdF en gardant à l’entreprise son statut public soit à la privatiser véritablement c’est à dire en mettant plus de 50% du capital sur le marché.

3.2/ L’affaire Alstom

Aucun pays européen n’échappe à l’injonction d’intervention lorsqu’une grande entreprise est en difficulté, Holzman en Allemagne, Fiat en Italie, Iberia en Espagne et Alstom en France illustrent cette situation. Ces situations sont prévues et régulées dans le cadre européen, la tension entre autorités nationales et locales est pourtant toujours forte.

Ete 2003 Alstom connaît des difficultés financières qui mettent en péril son exploitation. Ses banquiers se tournent vers l’Etat pour qu’il participe et garantissse un plan de sauvetage qui sans cela ne recevrait pas l’agrément des banquiers. Pour pérenniser l’activité d’un groupe aux cycles longs, les banquiers demandent et obtiennent de l’Etat qu’il entre dans le capital d’Alstom. Notifié au titre de la procédure d’urgence (aide au sauvetage), le plan est refusé par Mario Monti qui y voit plutôt un plan de restructuration non soumis pour approbation préalable à la Commission. L’affaire Alstom éclate parce que la Commission au nom du respect de la procédure prend le risque de mettre en péril une entreprise de 118000 salariés victime non de l’obsolescence de ces produits ou de pertes récurrentes mais de l’effet combiné d’une prédation d’actionnaires, d’un retournement conjoncturel et d’une mauvaise gestion d’acquisitions. Pour la Commission, une mauvaise gestion doit être sanctionnée, le plan de restructuration permettant de troquer des aides contre de cessions d’activité et des réductions de périmètre. Outre que cette démarche va se révéler inopérante, elle va illustrer dramatiquement l’inadaptation des outils d’intervention .

Alstom est d’abord la victime collatérale de la stratégie menée par Serge Tchuruk. Déterminé à devenir un « pure player » des télécoms et devant financer des acquisitions coûteuses, ce dernier met en bourse Alstom, non sans l’avoir au préalable décapitalisée et lui avoir vendu Cegelec - pour un prix double de celui qu’Alstom obtiendra en la recédant. Ainsi, un groupe de biens d’équipement est mis sur le marché après avoir été asséché de ses fonds propres.

Le reste de l’histoire est connu : retrait des deux actionnaires GEC et Alcatel, acquisition aventureuse d’ABB-Power, non intégration de cette filiale, pertes en cascade dans l’activité maritime et ferroviaire, insolvabilité croissante et crise finale. S’il est établi qu’Alstom a été victime d’actionnaires de contrôle prédateurs, on ne comprend pas comment une telle opération a pu échapper aux organes de contrôle et aux conseils d’administration. L’explication est simple : ce sont les dirigeants d’Alcatel qui ont forgé cette stratégie, ce sont eux qui ont formé le conseil d’Alstom et nommé son dirigeant, ce sont les partenaires financiers d’Alcatel qui se retrouvaient au conseil d’Alstom. Aucun contre-pouvoir n’a pu émerger, aucun système de contrôle des risques n’a été mis en place.

L’affaire Alstom est venue sur le devant de la scène parce que Bruxelles a refusé, puis accepté sous bénéfice d’inventaire, le plan de recapitalisation. Alstom a finalement conclu un accord de refinancement de 3,2 Milliards d’euros (dont 800 millions apportés par l’Etat français). L’affaire reste ouverte parce que les concessions que la Commission s’apprêtait à demander pour prix de l’aide publique sont inapplicables ou nocives. Obliger Alstom à céder son activité TGV ou grosses turbines reviendrait à transformer Siemens en monopole dans le premier cas et GE en leader d’un oligopole étroit. Obliger Alstom à céder son activité navale c’est s’exposer à découvrir qu’il n’y a pas d’acheteurs. Dans les deux cas c’est affaiblir une entreprise victime d’actionnaires prédateurs et qui constitue l’un des rares atouts européens dans le secteur. Cette affaire, au delà des péripéties, pose donc une question importante. A partir du moment où les Etats ont abandonné tous les outils de la politique industrielle, où l’Europe ne juge les sujets industriels que sur le critère de la concurrence, peut-on accepter qu’une entreprise comme Alstom ou Alcatel fasse faillite, non pas parce qu’elle n’est pas compétitive ou manque de savoir-faire, mais parce qu’elle a été victime d’une série de décisions malheureuses (la décapitalisation d’Alstom, l’acquisition d’ABB-Power) ou d’une crise extérieure (la faiblesse du marché des équipements pour la production d’énergie, les attentats du 11 septembre et la crise du marché des bateaux de croisière) ?

Sans vouloir renouer avec l’étatisme d’antan, on peut comprendre qu’Alstom ait fait appel à l’Etat, pour pallier une faiblesse de l’UE. Le retour anachronique de l’Etat dans le capital d’Alstom ne fait que souligner le manque d’outils européens d’intervention en pareil cas, l’absence de dispositifs de sauvetage des entreprises au niveau communautaire.

3.3/ Politiques d’environnement compétitif : le processus de Lisbonne

A Lisbonne, l’Union européenne a fait le constat du double échec de l’intégration négative par démantèlement des outils de politique industrielle nationale et de l’intégration positive par généralisation des politiques d’environnement compétitif (marché unique, politiques de concurrence, politiques commerciales) elle a fait le choix d’une politique de spécialisation dans les activités intensives en connaissances. Mais l’Europe a décroché en termes de spécialisation industrielle, en termes de R.D. industrielle, en termes d’innovation et de renouvellement du tissu industriel et les objectifs volontaristes visant à faire de l’Europe l’économie de la connaissance la plus performante du XXI ème siècle paraissent hors d’atteinte.

Le rapport CAE fournit d’incontestables illustrations de ce décrochage. Qu’il s’agisse du recul européen dans les technologies de l’information ou les Sciences du vivant, qu’il s’agisse de l’érosion de positions traditionnellement fortes dans les industries pharmaceutiques électroniques ou de télécommunications après le regain de compétitivité américain des années 90, qu’il s’agisse enfin du déclin relatif de l’industrie financière et de l’industrie européenne de services aux entreprises. La bonne résistance dans les industries traditionnelles et notamment la capacité de l’industrie automobile à atteindre les meilleurs standards mondiaux en matière de qualité et de coûts ne doit pas conduire à des conclusions erronées. La qualité au moindre coût est devenue aujourd’hui la norme. Le danger, réside aujourd’hui dans l’érosion continue des positions en Sciences de la vie, dans les NTIC, dans le secteur des matériaux et dans le repli européen sur les industries matures.

Fruit d’un sous investissement chronique l’enseignement supérieur européen et plus particulièrement français peine à rivaliser avec l’Américain, l’organisation du système enseignement recherche vient même aggraver le problème dans un pays comme la France. Résultat la productivité française a cessé de converger avec l’américaine. Après s’être nettement rapproché du niveau américain au cours des trente glorieuses, le niveau de productivité français a cessé de converger à partir du début des années 1980 et il a même commencé à décrocher depuis le début des années 1990. Cette dégradation renvoie à une dégradation des indicateurs relatifs à l’innovation. La part de la France dans les dépôts de brevets, que ce soit en Europe ou aux Etats-Unis, a régulièrement décliné depuis le début des années quatre-vingt. L’impact de nos publications scientifiques est lui aussi déclinant.

Conclusion

Dans une économie développée ouverte et mondialisée, l’industrie manufacturière a vocation à continuer à se contracter. La désindustrialisation est donc programmée. Elle ne poserait guère de problèmes si au même moment, la spécialisation d’un pays comme la France était renforcée vers l’amont scientifique technique et éducatif et vers l’aval c’est à dire les services qualifiés aux entreprises et les services à la personne. La politique industrielle française doit comporter nécessairement 3 volets. Le premier devrait être européen. C’est à cette échelle en effet que doivent être fixées les règles communes d’organisation du marché (concurrence, commerce extérieur, aides publiques), les infrastructures structurantes (les grands réseaux européens mais aussi les interconnexions aux frontières pour établir des marchés réellement intégrés) et les incitations pour promouvoir une économie de la connaissance (budgets R&D et enseignement supérieur conséquents, fonds incitatifs visant à promouvoir l’excellence). C’est à cette échelle également que doivent être défendus les atouts (aéronautique et espace) et financés les recherches de base (il manque toujours une Darpa européenne). Le second devrait être national. La responsabilité des autorités nationales est double : renforcer l’attractivité réglementaire et fiscale du territoire, développer les infrastructures corporelles et incorporelles, scientifiques et éducatives. On le sait les facteurs institutionnels jouent un rôle majeur dans le développement d’écosystèmes innovants : la réforme de l’enseignement supérieur, son articulation sur le système de recherche et son insertion dans le cadre européen sont des conditions sine qua non de l’avènement de cette économie de la connaissance tant célébrée. La mise en place de fonds incitatifs à la recherche et à l’innovation, la promotion de sous systèmes industriels dans des secteurs comme la santé, la ville, les transports et enfin la mobilisation de fonds nouveaux gérés par des agences de moyens constituent les conditions du redéploiement des spécialisations. Le troisième volet a trait aux politiques territoriales. C’est un paradoxe souvent noté que nos économies sont plus immatérielles et plus territorialisées. Il n’y a pas de grand développement scientifico-technique sans création d’espaces où s’installent, se combinent et se frottent dans un environnement favorable des chercheurs des professeurs des entrepreneurs des financiers et des créateurs.

Dans la section III sur les politiques de l’Union, un nouvel article III-175 traite d’industrie. Sa rédaction ne souffre pas d’ambiguité , l’industrie relève d’une compétence européenne d’appui, de coordination des politiques nationales au même titre que la santé publique ou l ‘éducation. Le nouvel article exclut toute harmonisation y compris « l’introduction par l’union de quelque mesure que ce soit ... comportant des dispositions fiscales ou relatives aux droits et intérêts des travailleurs. »
cf Le Grandes manœuvres industrielles (avec M.Bauer) 1985, L’Etat brancardier 1989, Le colbertisme high tech 1992.
cf pour un exposé exhaustif de nos thèses, E.Cohen Le colbertisme high tech Paris Hachette Pluriel 1992
Le déséquilibre est triple : les politiques de marché existent alors que les politiques de l’Industrie sont absentes ou balbutiantes, les règles de décision ne sont pas les mêmes selon les secteurs d’intervention et enfin l’application des décisions prises est inégale selon les secteurs. Ce constat est à interroger en soi.
Aux Etats Unis, au contraire on fait cette balance entre gains d’efficacité et réduction de la concurrence.
Dans leur contribution à l’ouvrage collectif édité par Vincent Wright, Les privatisations en Europe Programmes et Problèmes Le Méjan Actes Sud 1993. Hervé Dumez et Alain Jeunemaître signalent que Jacques Chirac recevra à la Mairie de Paris Hayek et rappellent qu’au milieu des années 1980 la droite se prit d’amour pour l’ultra-libéralisme : publication de l’oeuvre intégrale d’Hayek, articles et dossiers dans le Figaro et le Figaro-Magazine, éclosion du mouvement libertarien autour de Lepage et Aftalion etc.
E.Balladur Je crois en l’homme plus qu’en l’État Flammarion 1987
Assemblée nationale XIIé Legislature Rapport N° 1004 Juillet 2003
Le capital d’Alstom est contrôlé à 75% par des investisseurs institutionnels (près des deux-tiers sont étrangers). Le conseil d’administration actuel (après le retrait des deux sociétés mères) est dès lors composé de banquiers et d’administrateurs indépendants. Si l’on considère les efforts faits en matière d’investissements dans les NTIC l’écart Etats Unis Europe unie était de l’ordre de 13 milliards de dollars dans les années 80, il passe en moyenne à 100 milliards de dollars entre 90 et 94 et atteint 160 milliards de dollars entre 95/99, la France est au 16 ème rang dans le monde pour le ratio
investissements NTIC/PIB. (Rapport Muldur)
La moindre croissance européenne et notamment française pendant les années 90 explique le ralentissement de l’investissement corporel et incorporel. Le rattrapage actuellement en cours pourrait suffir dans une perspective macro-économique. Une telle approche méconnaîtrait l’évolution longue retracée dans ce rapport dans la spécialisation européenne.
Dans le Rapport Turquet les données sur le déséquilibre USA/EUROPE sont impressionnantes, le ratio est de 5,9 pour les chiffres d’affaires, 4,3 pour les dépenses de R&D, 1,9 pour la perte nette, 1,2 pour le nombre d’entreprises, 3,6 pour le personnel.
Une lecture rapide des indices de spécialisation de l’Europe livre un résultat beaucoup plus optimiste : l’Europe serait spécialisée dans le haut de gamme du high-tech, un tel résultat ne s’obtient que parce que l’Europe compense ses réels handicaps par rapport aux Etats Unis et au Japon par des excédents par rapport au reste du monde . Cette représentation communément partagée est doublement trompeuse car d’une part en termes de spécialisation relative par rapport aux Etats Unis et au Japon, l’Europe fait moins bien et parce qu’aussi les exportations européennes de produits de haute technologie vers le reste du monde sont le fait d’entreprises américaines ou japonaises installées en Europe. (cf Rapport Fontanié)

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