L’exception culturelle

C’est à l’occasion du Cycle de l’Uruguay que la question des restrictions nationales à la diffusion d’œuvres étrangères a été soulevée par les Etats Unis, en réponse à la Directive « T.V. sans frontières » qui redoublait les quotas nationaux par des quotas européens. Le GATT a adopté un compromis provisoire, reconnaissant d’un côté une « exception générale » - pour les dispositifs réglementaires nationaux liés à « la protection des trésors nationaux de valeur artistique, archéologique ou historique » - et de l’autre une disposition spécifique pour le cinéma, les autres secteurs d’activité culturelle relevant des dispositions générales de l’accord. Les dispositions du GATS, en particulier, font obligation aux pays membres, à défaut du respect de la clause de la nation la plus favorisée, de respecter la clause du traitement national. La querelle commerciale, réactivée au moment de la négociation de l’AMI, était donc programmée pour Seattle. Elle reste pendante. Sur quelles bases un nouvel accord pourrait-il être conclu et dans quelle enceinte ?

L’analyse économique fournit quelques bases théoriques pour penser « l’exception culturelle », notamment dans le domaine des biens audiovisuels. Une industrie comme le cinéma est typiquement une industrie à rendements croissants - qu’il y ait 10.000 ou 1 million de spectateurs, le coût de production d’un film reste le même. Il y a donc un avantage majeur pour le producteur qui peut viser d’emblée un marché étendu. Ces rendements croissants créent une barrière à l’entrée qui peut justifier une intervention publique, soit pour rendre concurrentielle une industrie nationale visant le marché mondial, soit pour protéger une industrie nationale. Par ailleurs, on peut imaginer qu’en matière de biens culturels, il y ait un désir de diversité. Or, le jeu du marché pourrait finir par éliminer des productions locales. La mise en concurrence de produits amortis et de produits originaux peut faire obstacle à la révélation de la « disposition à payer » des spectateurs. Enfin, la culture nationale est un bien public producteur d’effets externes. Une pure procédure de marché serait donc moins efficace qu’une procédure de subvention. Si le protectionnisme tarifaire ne résout pas correctement ces problèmes, il n’en demeure pas moins légitime de subventionner la création et la diffusion d’œuvres culturelles soumises à la loi des rendements croissants. Le problème change alors de nature. La question devient : qui décide des critères d’octroi des subventions et qui en évalue l’utilisation, l’efficacité ? En l’absence d’une telle évaluation, la promotion de l’exception culturelle a les mêmes effets que des mesures protectionnistes.

Un examen des pratiques réellement à l’œuvre livre cependant une image moins manichéenne que celle habituellement exposée : le conflit n’oppose pas seulement les partisans désintéressés des œuvres de l’esprit et les défenseurs agressifs d’un libre échange intégral, dont on vient de voir qu’il n’est pas parfaitement fondé en théorie. Les souverainistes culturels peuvent être aussi des protectionnistes et les libre échangistes militants peuvent vouloir servir les intérêts d’une industrie monopolistique. D’un côté en effet, dans un pays comme la France, une politique protectionniste appliquée aux œuvres cinématographiques et audiovisuelles à base d’aides à la production et de quotas de diffusion, ne parvient ni à enrayer le déclin des œuvres originales en langue nationale, ni à produire des œuvres exportables - on constate en revanche une inflation générale des coûts de production, stimulée par la garantie de diffusion et les subventions à la production. De l’autre côté, la taille du bassin linguistique anglophone, la puissance des multinationales de l’imaginaire et leur contribution à la balance commerciale américaine, créent une pression forte au développement inégal et à la généralisation des règles commerciales standard au secteur des industries culturelles. Distributions de rentes d’un côté, profits de monopole de l’autre : la question ne peut être tranchée d’un strict point de vue économique. Il est donc peu justifié de demander le démantèlement des aides publiques à la création, ou même un traitement égalitaire, en matière de diffusion, entre le monopoleur et le dominé.

Considérons à présent, dans une perspective de politiques publiques nationales, les objectifs et effets d’une politique d’exception culturelle. Personne ne nie que la langue, les œuvres de l’esprit et par conséquent les industries culturelles, forment le noyau dur de l’identité nationale. Il semble légitime de défendre la création, de soutenir la diversité et la pluralité de la production audiovisuelle, de protéger l’industrie nationale de programmes. Mais s’il ne s’agissait que de protéger les œuvres originales des créateurs, la difficulté ne serait pas bien grande. Nul ne conteste le mécénat dans les arts lyriques, les arts graphiques. Nul ne refuse à l’Etat ou aux fondations le droit d’aider à la création littéraire, musicale, architecturale. Nul, enfin, ne met en cause la protection du patrimoine national par des moyens réglementaires, une limitation des droits de propriété et des obstacles à la circulation des biens. Le problème se pose en fait essentiellement pour le cinéma et l’audiovisuel, « 7ème » et « 8ème » arts - et en même temps, puissantes industries de distraction. Les différentes tentatives visant à distinguer selon les genres, la qualité, l’originalité des œuvres, n’ont guère été concluantes. Dès lors, les pays qui défendent l’exception culturelle oscillent entre promotion de la langue nationale, des producteurs nationaux, des œuvres tournées sur le sol national. Ces pays hésitent également sur la structure d’incitations : mesures générales, aides ciblées, incitations fiscales. Ils interviennent sur tout ou partie de la filière, car selon les époques, c’est tel ou tel maillon qui est considéré comme crucial. La question qui se pose alors est de savoir si les bénéfices culturels de la protection l’emportent sur les coûts de la distribution des rentes.

Ici il faut opérer une distinction entre cinéma et audiovisuel.

Considérons d’abord le cas de l’audiovisuel. La France, qui recourt à une politique de quotas de diffusion, a une performance bien plus médiocre, en matière de diffusion d’œuvres originales françaises, que les Anglais ou les Allemands, qui n’affichent, eux, que des quotas d’œuvres européennes. Le volume de fiction nationale diffusée est trois fois moindre en France qu’en Allemagne. S’agissant des quotas et des obligations d’investissement en matière de production, la performance française est une fois encore plus médiocre que celle des Allemands et des Britanniques, qui ne recourent pourtant pas aux obligations de production. Le résultat est donc particulièrement médiocre pour le pays le plus régulé, la France, dont les écrans doivent finalement être remplis par la fiction américaine. Pour mesurer le rayonnement de l’audiovisuel européen, considérons maintenant les données d’exportation. Force est de constater que la France exporte moins que l’Allemagne ou le Royaume Uni. Paradoxe ultime, le champion de l’exception culturelle est celui qui dépense le moins en programmes produits rapportés au PIB (0,21% pour la France contre 0,43% pour le Royaume Uni). Ce résultat n’est pourtant surprenant qu’en apparence : le caractère militant du discours français masque l’indigence des concours publics (5,8mmf pour F2/F3 contre 13 mmf pour la BBC et 18 mmf pour ARD/ZDF).

Revenons au cinéma. Le cinéma français est le premier d’Europe en termes de volume. Une aide publique multiforme et massive y a considérablement facilité l’entrée des jeunes créateurs. Les dotations publiques sont plus faibles en France qu’en Italie ou en Allemagne, mais les financements obligatoires par les TV et les taxes parafiscales y sont nettement plus élevées qu’ailleurs. Des télévisions obligées de contribuer à la production cinématographiques, des moyens rendus disponibles par les canaux fiscaux et financiers, la baisse progressive du nombre de spectateurs dans les salles pour les films français, tout cela a contribué à développer un cinéma sans spectateurs, coûteux, fabriqué par une myriade de petites sociétés bénéficiant de rentes télévisuelles.
Finalement, l’analyse des politiques publiques menées en matière audiovisuelle et cinématographique en France n’est guère conclusive : il n’est pas aisé de faire la part entre la promotion légitime d’une culture nationale, la main mise, par des intérêts constitués, sur la rente publique, et la qualité d’œuvres rencontrant leurs publics. Que faire alors ?

La réponse à une telle question ne peut être que politique. Il est faux de prétendre que la seule défense légitime de la diversité culturelle passe par l’établissement d’un cadre légal propice à l’émergence libre d’œuvres de l’esprit, qui pourraient trouver par leurs propres mérites un public, un marché, une viabilité économique. Il est également faux de prétendre que la tradition colbertiste, longtemps justifiée par le génie national, et remise en cause dans tous les secteurs économiques, peut être préservée sans autre forme de questionnement dans le domaine des industries culturelles. En revanche, dans des domaines aussi sensibles, tant qu’une nouvelle règle commune n’est pas adoptée, on ne peut laisser à l’OMC le soin de trancher en ces matières.

Dans des sociétés démocratiques pluralistes, une croyance largement partagée a une force réelle, même si elle est fondée sur un calcul économique erroné et sur une vision tronquée des effets de la politique publique. Ainsi, les revendications d’exception culturelle peuvent avoir des soutiens et une popularité incitant les autorités politiques à en accepter le coût prohibitif en termes commercial.

Que peut faire l’OMC dans un tel contexte ? Il est aujourd’hui tenu par les Accords de Marrakech, qui comportent une clause d’exception culturelle provisoire. L’échec de l’AMI conduit à reposer la question . Mais le sujet n’est plus vierge, des forces se sont manifestées, des engagements ont été pris - les experts ont même appris à douter des évaluations optimistes sur les bénéfices d’un désarmement commercial maximal. Un nouvel accord suppose qu’en matière culturelle au moins, on reconnaisse la primauté de l’Etat démocratique sur la firme : aucun ordre juridique ne peut les mettre à égalité. Cela suppose aussi d’accepter qu’on préserve les formes institutionnelles nationales travaillant à la promotion des œuvres nationales. Cela suppose, enfin, d’accepter que des firmes nationales profitant de ces particularismes se trouvent ipso facto protégées. En même temps, les pays qui, tels les Etats Unis, ont fait de l’industrie culturelle un des points forts de leur spécialisation, peuvent difficilement accepter de la voir exclue des procédures commerciales classiques.

On pourrait proposer cette solution : définir, dans des enceintes appropriées comme l’Unesco, ce qui relève d’une protection de la diversité culturelle justifiant une forme d’exception culturelle. Faute de quoi, l’ORD sera un jour saisi et tranchera sur la base de considérations juridico-marchandes. Mais l’universel marchand, sauf à miner sa légitimité, doit composer avec la diversité culturelle et l’universel démocratique.
Le principe de diversité culturelle ouvrant droit à une exception culturelle spécifiée pourrait ainsi constituer le laboratoire d’une nouvelle conception de la mondialisation sachant concilier la norme d’ouverture commerciale avec celle du respect de la diversité culturelle, la norme de l’organisation internationale spécialisée avec celle de l’OMC, la norme démocratique nationale avec l’universel des droits culturels.